Внесение законопроектов и поправок к законопроектам в Государственную Думу

Ч.2 ст.104 Конституции установила, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Эта формулировка несет в себе емкое содержание. Во-первых, тем самым фактически установлена необходимость представления текстов соответствующих проектов. Конституция не упоминает о возможности реализации права законодательной инициативы посредством внесения предложений о разработке того или иного законопроекта. Необходимо отметить, что до принятия действующей Конституции внесение законодательных предложений было обычным явлением. Сегодняшняя практика почти не содержит примеров внесения такого рода предложений. Редким исключением стали принимавшиеся Государственной Думой по инициативе ее депутатов решения о необходимости разработки комитетами палаты отдельных проектов федеральных законов. Но эти решения имели скорее технический, рабочий характер и не отменяли необходимости официального внесения законопроектов после их разработки.

Во-вторых, поскольку рассматриваемым положением определено, что законопроекты вносятся именно в Государственную Думу, в ее компетенции оказалось решение вопроса о соответствии процедуры внесения отдельных законопроектов положениям Конституции. В этой связи в Регламенте Государственной Думы[272] появились положения, наделяющие Совет Государственной Думы (орган Государственной Думы созданный для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности палаты) правом возвращения проектов законов субъектам права законодательной инициативы в том случае, если они были внесены с нарушением конституционных требований.

В-третьих, ч.2 ст.104 также имеет отношение к принятию поправок к Конституции. Ст.134 Конституции не определила, в какой орган вносятся предложения о конституционных поправках. Но, как уже отмечалось, Конституционным Судом РФ установлено, что поправки принимаются в форме законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Так как поправка – это закон, предложение о поправке является законопроектом. А поскольку в соответствии с ч.2 ст.104 Конституции законопроекты вносятся в Государственную Думу, то следует признать, что Государственная Дума является органом, в который вносятся предложения о поправках к Конституции.

Наконец, именно в ч.2 ст.104, а не в ст.108 Конституции фактически определена очередность рассмотрения палатами Федерального Собрания проектов федеральных конституционных законов (буквальное, вне контекста главы 5 Конституции, толкование ч.2 ст.108 означало бы, что сначала федеральный конституционный закон может быть одобрен Советом Федерации, а затем – Государственной Думой). Поскольку законопроекты вносятся в Государственную Думу, на первом этапе проекты федеральных конституционных законов рассматриваются Государственной Думой, и лишь в случае их одобрения необходимым количеством голосов ее депутатов передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Следует четко отличать право законодательной инициативы от права внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции РФ. Определенный в ст.134 Конституции круг субъектов права внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции существенно отличается от круга субъектов права законодательной инициативы. Этим правом не обладают Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, отдельные члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, но наделены Государственная Дума, группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Президент РФ, Правительство РФ, Совет Федерации и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации обладают как правом законодательной инициативы, так и правом внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции РФ.

Вопросы внесения постановлений палат Федерального Собрания и поправок к рассматриваемым в Государственной Думе законопроектам также имеют немаловажное значение. Анализ ст.104 Конституции позволяет сделать вывод о том, что ее положениями не установлен круг субъектов, имеющих право вносить проекты постановлений палат Федерального Собрания, а также круг субъектов внесения поправок к рассматриваемым в Государственной Думе законопроектам. Поэтому представляется необоснованной довольно широко распространенная точка зрения, в соответствии с которой субъекты права законодательной инициативы обладают правом внесения проектов постановлений палат Федерального Собрания и правом внесения поправок к рассматриваемым в Государственной Думе законопроектам. Ч.4 ст.101 Конституции установила, что: “Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности”. Наличие в Конституции РФ данного положения позволяет сделать вывод о том, что определение перечней субъектов, имеющих право внесения проектов постановлений Государственной Думы и Совета Федерации, требований, предъявляемых к таким проектам, а также определение круга субъектов внесения поправок к законопроектам относится к ведению соответствующей палаты. Поэтому эти вопросы прежде всего должны решаться в регламентах палат Федерального Собрания. Ст.94-1 Регламента Государственной Думы установила, что проект постановления Государственной Думы может быть внесен Президентом РФ, депутатами Государственной Думы, депутатскими объединениями в Государственной Думе, комитетами и комиссиями Государственной Думы, Правительством РФ, субъектами РФ. Перечень субъектов права внесения поправок к рассматриваемым в Государственной Думе законопроектам и требования к поправкам установлены в ст.110 Регламента Государственной Думы. В настоящее время этим правом наделены все субъекты права законодательной инициативы. Вместе с тем п.“а” ст.71 Конституции в совокупности с ч.2 ст.76 Конституции в принципе позволяет регулировать вопросы внесения поправок к законопроектам посредством принятия федеральных законов (сегодня таких законов нет).