Государственные органы российской федерации

4.1. Пре­зи­дент Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции

4.1.1. Вводные замеча­ния

Пре­зи­дент Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции яв­ля­ет­ся гла­вой го­су­дар­ст­ва (ч.1 ст.80 Кон­сти­ту­ции), га­ран­том Кон­сти­ту­ции, прав и сво­бод че­ло­ве­ка и гра­ж­да­ни­на (ч.2 ст.80), а его пол­но­мо­чия на­столь­ко зна­чи­тель­ны, что мож­но го­во­рить о по­яв­ле­нии в Рос­сии оп­ре­де­лен­ной "су­пер­пре­зи­дент­ской фор­мы прав­ле­ния"[234].

Мно­го­чис­лен­ные дис­кус­сии идут по во­про­су: к ка­ко­му из сво­их за­ру­беж­ных кол­лег наи­бо­лее бли­зок рос­сий­ский гла­ва го­су­дар­ст­ва. Здесь, пре­ж­де все­го, упо­ми­на­ют­ся аме­ри­кан­ский и фран­цуз­ский пре­зи­ден­ты. Мно­гие счи­та­ют, что Пре­зи­дент Рос­сии в рав­ной сте­пе­ни от­ли­ча­ет­ся и от то­го и от дру­го­го: "Ель­цин­ская Кон­сти­ту­ция не в боль­шей сте­пе­ни яв­ля­ет­ся фран­цуз­ской, чем аме­ри­кан­ской"[235], "...го­во­рить о при­бли­же­нии или тя­го­те­нии на­шей Кон­сти­ту­ции к фран­цуз­ско­му ана­ло­гу на­столь­ко вер­но, на­сколь­ко "близ­ки и схо­жи" на­ши рос­сий­ские буд­ни с фран­цуз­ским гра­ж­дан­ским об­ще­ст­вом, тра­ди­ция­ми, пар­ла­мен­та­риз­мом, ува­же­ни­ем лич­но­сти в этом го­су­дар­ст­ве"[236].

Для срав­не­ния пре­зи­дент­ско­го ста­ту­са в Рос­сии, Фран­ции и США, нуж­но при­бег­нуть к клас­си­фи­ка­ции форм прав­ле­ния, су­ще­ст­вую­щей в нау­ке кон­сти­ту­ци­он­но­го пра­ва.

Рос­сию, по Кон­сти­ту­ции 1993 г., нель­зя от­не­сти к клас­си­че­ской пре­зи­дент­ской рес­пуб­ли­ке, при­ме­ром ко­то­рой яв­ля­ют­ся США. Фор­маль­ная воз­мож­ность от­вет­ст­вен­но­сти Пра­ви­тель­ст­ва пе­ред Фе­де­раль­ным Со­б­ра­нием, а глав­ное – пра­во Пре­зи­ден­та рас­пус­тить ниж­нюю па­ла­ту пар­ла­мен­та (Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му), не по­зво­ля­ют оп­ре­де­лить Рос­сию как пре­зи­дент­скую рес­пуб­ли­ку.

С дру­гой сто­ро­ны, серь­ез­ные и ре­аль­ные пол­но­мо­чия Пре­зи­ден­та, пре­ж­де все­го в фор­ми­ро­ва­нии Пра­ви­тель­ст­ва, пря­мые пре­зи­дент­ские вы­бо­ры чет­ко по­ка­зы­ва­ют не­воз­мож­ность клас­си­фи­ка­ции Рос­сий­ско­го го­су­дар­ст­ва как пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ки.

В соответствии с классификацией, остается сравнить Рос­сию с так на­зы­вае­мой сме­шан­ной фор­мой прав­ле­ния. Для последней характерно сочетание реальной власти президента с парламентской ответственностью правительства[237]. Клас­си­че­ским при­ме­ром сме­шан­ной (или по­лу­пре­зи­дент­ской) рес­пуб­ли­ки яв­ля­ет­ся V Рес­пуб­ли­ка во Фран­ции. Не­уди­ви­тель­но, что фран­цуз­ская Кон­сти­ту­ция 1958 г., ока­за­ла серь­ез­ное влия­ние на Конституцию Рос­сии.

Однако Российская Федерация не является и смешанной республикой; в отдельных чертах она напоминает смешанную республику, но не больше, чем президентскую (см. 1.4.5.). В от­но­ше­ниях с Фе­де­раль­ным Со­б­ра­ни­ем и Пра­ви­тель­ст­вом гла­ва Рос­сий­ско­го го­су­дар­ст­ва об­ла­да­ет су­ще­ст­вен­ны­ми и ре­аль­ны­ми пра­ва­ми, пре­вос­хо­дя­щи­ми пол­но­мо­чия и американского, и фран­цуз­ско­го Пре­зи­ден­та[238]. Пра­во­вое по­ло­же­ние рос­сий­ско­го Пре­зи­ден­та и его серь­ез­ный при­ори­тет по отношению к другим высшим органам государственной власти, по­зво­ля­ют сде­лать вы­вод об осо­бой и не­обыч­ной фор­ме прав­ле­ния в Рос­сии. Вме­сте с тем, для демонстрации специфики полномочий Президента России мож­но попробовать срав­нить российскую форму правления с V Рес­пуб­ли­кой во Фран­ции.

На­сколь­ко специфическое по­ло­же­ние Пре­зи­ден­та Рос­сии со­от­но­сит­ся с прин­ци­пом раз­де­ле­ния вла­стей? Ст.10 Кон­сти­ту­ции называет три ветви государственной власти – законодательную, исполнительную и судебную. В главе 4 Конституции Президент не от­не­сен ни к од­ной из вет­вей вла­сти, од­на­ко объ­ем его пол­но­мо­чий в сфере ис­пол­ни­тель­ной вла­сти по­зво­ля­ет сде­лать вы­вод о том, что Пре­зи­дент фак­ти­че­ски яв­ля­ет­ся ее гла­вой.

Вме­сте с тем, пол­но­мо­чия Пре­зи­ден­та в отношениях с Государственной Думой и в за­ко­но­да­тель­ной об­лас­ти пре­вра­ща­ют его в го­су­дар­ст­вен­но-по­ли­ти­че­ский ин­сти­тут, на­ру­шаю­щий раз­де­ле­ние вла­стей на за­ко­но­да­тель­ную и ис­пол­ни­тель­ную. При­чи­ной дан­но­го про­ти­во­ре­чия ме­ж­ду ст.10 Кон­сти­ту­ции и не­ко­то­ры­ми по­ло­же­ния­ми гла­вы 4 Кон­сти­ту­ции счита­ет­ся не­об­хо­ди­мость про­ве­де­ния все­объ­емлю­щих ре­форм, ра­ди эф­фек­тив­но­сти ко­то­рых од­ин из глав­ных прин­ци­пов де­мо­кра­ти­че­ско­го го­су­дар­ст­ва отчасти приносится в жертву политической целесообразности.

4.1.2. Вы­бо­ры Пре­зи­ден­та

Од­ним из ос­нов­ных фак­то­ров, оп­ре­де­ляю­щих по­ло­же­ние пре­зи­ден­та в сис­те­ме раз­де­ле­ния вла­стей в президентской или сме­шан­ной рес­пуб­ли­ке, яв­ля­ют­ся вы­бо­ры президента гражданами, что мож­но счи­тать су­ще­ст­вен­ным при­зна­ком дан­ных фор­м прав­ле­ния. Правда в смешанных республиках это всегда прямые выборы, а в клас­си­че­ском при­ме­ре пре­зи­дент­ской рес­пуб­ли­ки – США формально вы­бо­ры пре­зи­ден­та кос­вен­ные; но их результат практически отражает волю избирателей, а не выборщиков. Во всяком случае, важно то, что реальные властные полномочия президента как главы исполнительной власти нуждаются в самой широкой легитимации. В пар­ла­мент­ских же рес­пуб­ли­ках пре­зи­дент является номинальным главой государства, а поэтому из­би­ра­ет­ся пар­ла­мен­том (Че­хия, Сло­ва­кия, Венг­рия) или бо­лее ши­ро­кой кол­ле­ги­ей с участи­ем пар­ла­мен­та (Ита­лия, ФРГ).

Пря­мые пре­зи­дент­ские вы­бо­ры придают Президенту РФ достаточную легитимность. В частности, после первых выборов Б.Н.Ель­цин не­од­но­крат­но подчеркивал, что он "пер­вый все­на­род­но из­бран­ный Пре­зи­дент Рос­сии".

Избрание Пре­зи­дента ре­гу­ли­ру­ет­ся ст.81 Кон­сти­ту­ции РФ. Срок пре­зи­дент­ских пол­но­мо­чий – 4 года (ч.1 ст.81) с ог­ра­ни­че­ни­ем – не бо­лее двух сро­ков под­ряд (ч.3 ст.81) за­им­ст­во­ва­ны из Кон­сти­ту­ции США. Эти положения представляют­ся более де­мо­кра­ти­чными по срав­не­нию с Кон­сти­ту­ци­ей Фран­ции, где Пре­зи­дент из­би­ра­ет­ся на семь лет и без ог­ра­ни­че­ний на пе­ре­из­бра­ние. Кон­сти­ту­ция не за­пре­ща­ет экс-пре­зи­ден­ту (про­ра­бо­тав­ше­му два сро­ка) вновь из­би­рать­ся на этот пост, ес­те­ст­вен­но про­пус­тив че­ты­ре года.

В соответствии с Заключительными и переходными положениями Конституции (п.3) Президент РФ, избранный в соответствии с ранее действовавшим Основным Законом России (Б.Н.Ельцин), со дня вступления в силу Конституции РФ 1993 г. приступил к осуществлению установленных ею президентских полномочий до истечения срока, на который он был избран (до июля 1996 г.). Таким образом, первым лицом, занявшим должность Президента РФ в смысле ч.3 ст.81 Конституции, хотя и без выборов на основании новой Конституции, стал Б.Н.Ельцин. После победы на президентских выборах 1996 г. Б.Н.Ельцин занял должность Президента РФ во второй раз подряд (второй срок подряд). Следовательно, Б.Н.Ельцин, согласно ч.3 ст.81 Конституции, не вправе выдвигать свою кандидатуру на выборах Президента РФ 2000 г.

Вместе с тем Б.Н.Ельцин с декабря 1993 г. по июль 1996 г. не занимал должность Президента РФ как лицо, избранное на эту должность в соответствии с ч.1 ст.81 Конституции сроком на четыре года. Положение же ч.3 ст.81 имеет в виду занятие должности Президента РФ одним и тем же лицом, избиравшимся на эту должность в соответствии с ч.1 ст.81 Конституции дважды подряд на четырехлетний срок. Поэтому может возникнуть сомнение в том, что положение ч.3 ст.81 о двух четырехлетних сроках подряд распространяется на ситуацию, в которой окажется Президент РФ Б.Н.Ельцин в 2000 г. Однако смысл ч.3 ст.81 (телеологическое толкование) состоит в том, чтобы обеспечить периодическую смену лиц, занимающих важнейшую федеральную государственную должность, и тем самым ограничить возможности злоупотребления властью. Таким образом, попытки истолковать ч.3 ст.81 как позволяющую Президенту РФ, впервые избранному на эту должность на четырехлетний срок в соответствии с ч.1 ст.81 в 1996 г., выдвинуть свою кандидатуру на выборах Президента РФ в 2000 г., противоречат цели ограничения, установленного в ч.3 ст.81 Конституции.

В ст.81 Кон­сти­ту­ции так­же со­дер­жат­ся тре­бо­ва­ния, предъ­яв­ляе­мые к про­це­ду­ре вы­бо­ров (все­об­щее рав­ное и пря­мое из­би­ра­тель­ное пра­во при тай­ном го­ло­со­ва­нии), а так­же к кан­ди­да­там на пост Пре­зи­ден­та (гра­ж­да­нин Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции не мо­ло­же 35 лет, по­сто­ян­но про­жи­ваю­щий в Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции не ме­нее 10 лет). По­ря­док вы­бо­ров Пре­зи­ден­та Рос­сии оп­ре­де­ля­ет­ся фе­де­раль­ным за­ко­ном (ч.4 ст.81).

Согласно ст.55 За­кона "О вы­бо­рах Пре­зи­ден­та Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции" от 17 мая 1995 г. для по­бе­ды на пре­зи­дент­ских вы­бо­рах кан­ди­да­ту не­об­хо­ди­мо на­брать бо­лее по­ло­ви­ны го­ло­сов из­би­ра­те­лей, при­няв­ших участие в го­ло­со­ва­нии. В слу­чае, ес­ли ни один из кан­ди­да­тов не на­бе­рет тре­буе­мо­го ко­ли­че­ст­ва го­ло­сов, про­во­дит­ся по­втор­ное го­ло­со­ва­ние, в ко­то­ром при­ни­ма­ют участие два кан­ди­да­та, на­брав­шие наи­боль­шее ко­ли­че­ст­во го­ло­сов (ст.56). В втором туре по­бе­див­шим счи­та­ет­ся кан­ди­дат, на­брав­ший боль­ше го­ло­сов при условии, что чис­ло го­ло­сов, по­дан­ных за дан­но­го кан­ди­да­та, больше чис­ла го­ло­сов из­би­ра­те­лей, по­дан­ных про­тив обоих кандида­тов.

Не­смот­ря на не­боль­шой опыт про­ве­де­ния пре­зи­дент­ских вы­бо­ров в Рос­сии, оба ва­ри­ан­та го­ло­со­ва­ния име­ли ме­сто. На вы­бо­рах 1991 г. Б.Н.Ель­цин по­бе­дил в пер­вом ту­ре, а в 1996 г. ему по­на­до­би­лось уже два ту­ра для то­го, что­бы по­бе­дить сво­его ос­нов­но­го со­пер­ни­ка – Г.А.Зю­га­но­ва. Ма­жо­ри­тар­ная (двух­ту­ро­вая) сис­те­ма аб­со­лют­но­го боль­шин­ст­ва на пре­зи­дент­ских вы­бо­рах в рес­пуб­ли­ках со сме­шан­ной фор­мой прав­ле­ния пред­став­ля­ет­ся наи­бо­лее спра­вед­ли­вой из­би­ра­тель­ной сис­те­мой. Не­об­хо­ди­мость на­брать 50%+1 го­лос при­да­ет ис­ко­мую ле­ги­тим­ность бу­ду­ще­му Пре­зи­ден­ту, а два ту­ра го­ло­со­ва­ния по­зво­ля­ют из­би­ра­те­лю, в слу­чае не­об­хо­ди­мо­сти, скор­рек­ти­ро­вать свою во­лю.

4.1.3. Пре­зи­дент и ре­фе­рен­дум

В рес­пуб­ли­ке со сме­шан­ной фор­мой прав­ле­ния пол­но­мо­чие гла­вы го­су­дар­ст­ва по про­ве­де­нию ре­фе­рен­ду­ма яв­ля­ет­ся весьма существенным, так как может позволить ему действовать вопреки воле парламента. Тео­рия пле­бис­ци­тар­ной де­мо­кра­тии, реализованная пре­ж­де все­го в V Рес­пуб­ли­ке во Фран­ции и на­шед­шая при­ме­не­ние в Конституции РФ 1993 г., под­твер­жда­ет важ­ность это­го кон­сти­ту­ци­он­но-пра­во­во­го ин­сти­ту­та, обес­пе­чи­ваю­ще­го воз­мож­ность не­по­сред­ст­вен­но­го об­ще­ния ме­ж­ду ли­де­ром го­су­дар­ст­ва и на­ро­дом.

Однако Россия не является смешанной республикой, и в ряду полномочий российского Президента назначение референдума является наименее значимым. Так что в принципе Президент РФ мог бы обойтись и без права назначать референдум; это право существенно не влияет на и без того сильную власть российского Президента. Единственным существенным моментом здесь является следующее обстоятельство: кто назначает референдум, тот и формулирует вопрос, выносимый на референдум (естественно, формулирует исходя из своих интересов).

Однако из Конституции вообще не следует, что определение содержания референдума – это полномочие Президента Российской Федерации. Конституция говорит лишь о назначении референдума Президентом в установленном порядке, но не говорит о том, что Президент вправе сам инициировать референдум.

По­сле при­ня­тия Конституции ре­фе­рен­дум еще не про­во­дил­ся. Согласно п."в" ст.84 Кон­сти­ту­ции, Пре­зи­дент на­зна­ча­ет ре­фе­рен­дум в по­ряд­ке, ус­та­нов­лен­ном фе­де­раль­ным кон­сти­ту­ци­он­ном за­ко­ном. Этот Фе­де­раль­ный кон­сти­ту­ци­он­ный за­кон всту­пил в дей­ст­вие 10 октября 1995 г. и в нем под­роб­но рас­смот­ре­ны во­про­сы свя­зан­ные с про­ве­де­ни­ем ре­фе­рен­ду­ма. Не­об­хо­ди­мо от­ме­тить, что раз­ра­бот­чи­ки Кон­сти­ту­ции, созданной “под Президента”, со­вер­ши­ли не­ко­то­рую ошиб­ку, пре­дос­та­вив ре­ше­ние дан­ных во­про­сов за­ко­но­да­те­лям, по­сколь­ку оп­по­зи­ци­он­ная действующему Президенту Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма при­ня­ла За­кон, ко­то­рый ли­шил Пре­зи­ден­та права при­бе­гать к ре­фе­рен­ду­му по не­ко­то­рым ­важ­ным во­про­сам (на­при­мер о дос­роч­ном пре­кра­ще­нии пол­но­мо­чий па­лат Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния).

В со­от­вет­ст­вии с дан­ным За­ко­ном Пре­зи­дент мо­жет на­зна­чить ре­фе­рен­дум, по пред­став­ле­нию двух мил­лио­нов гра­ж­дан Рос­сии или Кон­сти­ту­ци­он­но­го Со­ве­ща­ния (референдум по вопросу о при­ня­тии но­вой Кон­сти­ту­ции РФ). Пе­ред тем как из­дать указ о на­зна­че­нии ре­фе­рен­ду­ма, Пре­зи­дент дол­жен по­лу­чить за­клю­че­ние Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да РФ о со­блю­де­нии тре­бо­ва­ний Конституции в свя­зи с про­ве­де­ни­ем дан­но­го ре­фе­рен­ду­ма. Это пре­ж­де все­го свя­за­но с ог­ра­ни­че­ния­ми кру­га во­про­сов, вы­но­ся­щих­ся на ре­фе­рен­дум. Согласно ст.3 Закона о референдуме, к во­про­сам, ко­то­рые не мо­гут вы­но­сить­ся на ре­фе­рен­дум, сре­ди про­чих, от­но­сит­ся дос­роч­ное пре­кра­ще­ние или про­дле­ние сро­ка пол­но­мо­чий Пре­зи­ден­та РФ, Со­ве­та Фе­де­ра­ции, Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы, и про­ве­де­ние дос­роч­ных вы­бо­ров Пре­зи­ден­та, Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы или дос­роч­но­го фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции ли­бо об от­сроч­ке та­ких вы­бо­ров (фор­ми­ро­ва­ния). Кро­ме то­го, во­про­сы, вы­но­си­мые на ре­фе­рен­дум, не долж­ны ог­ра­ни­чи­вать или от­ме­нять об­ще­при­знан­ные пра­ва и сво­бо­ды че­ло­ве­ка и гра­ж­да­ни­на и кон­сти­ту­ци­он­ные га­ран­тии их реа­ли­за­ции (ч.3 ст.3 Закона о референдуме).

В слу­чае не­об­хо­ди­мо­сти, Пре­зи­дент смо­жет при­бег­нуть к ре­фе­рен­ду­му для по­лу­че­ния под­держ­ки у из­би­ра­те­лей. Тем бо­лее, что ны­неш­ний Пре­зи­дент вос­поль­зо­вал­ся дан­ной воз­мож­но­стью в 1993 г., ко­гда по­лу­чив по­ло­жи­тель­ные ре­зуль­та­ты на ре­фе­рен­ду­ме, он на­чал ак­тив­но про­во­дить по­ли­ти­ку по пре­одо­ле­нию со­про­тив­ле­ния Вер­хов­но­го Со­ве­та. Кро­ме то­го, ре­фе­рен­ду­мом 1993 г. Б.Н.Ель­цин как бы пе­ре­крыл ре­зуль­та­ты ре­фе­рен­ду­ма 1991 г. о со­хра­не­нии СССР, на ко­то­рые ак­тив­но ссы­ла­лась оп­по­зи­ция.

Не­со­мнен­но, Пре­зи­дент бу­дет при­бе­гать к та­ко­му эф­фек­тив­но­му сред­ст­ву как ре­фе­рен­дум для по­лу­че­ния до­пол­ни­тель­ной под­держ­ки от на­се­ле­ния. Но в от­ли­чие от по­ли­ти­че­ской прак­ти­ки V Рес­пуб­ли­ки, в слу­чае не­удач­ных ре­зуль­та­тов ре­фе­рен­ду­ма, российский Президент, видимо, не уйдет в от­став­ку. По­ли­ти­че­ские тра­ди­ции, по­зво­ляю­щие рас­счи­ты­вать на от­вет­ст­вен­ность Пре­зи­ден­та за ре­зуль­та­ты ре­фе­рен­ду­ма, в Рос­сии еще не сло­жи­лись.

4.1.4. Взаи­мо­от­но­ше­ния Пре­зи­ден­та и Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сии

Конституционные положения

Одним из важнейших вопросов государственного устройства России является проблема взаимоотношений между Президентом и Правительством. В соответствии со ст.83 и положениями главы 6 Конституции, Президент обладает серьезным комплексом полномочий по отношению к этому органу исполнительной власти. Во-первых, Президент назначает Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы, о чем речь пойдет ниже), заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Участие Председателя Правительства в формировании всего состава Правительства чисто номинальное. Он представляет главе государства предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч.1 ст.112 Конституции), а также предлагает кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (ч.2 ст.112). Данное полномочие Президента России соотносится с правами глав республик со смешанной формой правления.

Во-вторых, Президент (и только Президент) принимает решение об отставке Правительства (п."в" ст.83 и ч.2 ст.117 Конституции), а также, по предложению Председателя Правительства, освобождает от должности членов Правительства (п."д" ст.83). Данное полномочие главы Российского государства в очередной раз показывает его превосходство над номинальным главой Правительства и его фактическое положение главы высшего органа исполнительной власти России.

Например, у Президента Франции нет права отправлять Правительство Республики в отставку или освобождать от должности министров. Естественно, в случае партийного подчинения Премьер-министра главе Французского государства, проблем с отставкой первого не должно возникнуть, но конституционно закрепленного полномочия, позволяющего по собственной инициативе принимать решение об отставке Премьер-министра, у Президента V Республики нет.

Может ли Президент России самостоятельно назначать и освобождать от должности членов Правительства? П.”д” ст.83 и ч.2 ст.112 Конституции прямо говорят назначении и освобождении от должности членов Правительства Президентом по предложению Председателя Правительства.Но что произойдет, если Президент произведет эти действия по своей инициативе? Если Председатель Правительства заявляет, например, что он не предлагал кандидатуру назначенного заместителя Председателя Правительства или федерального министра, то формально Президент обязан отменить назначение. Однако, в данном случае, глава государства, видимо, отправит Председателя Правительства в отставку (хотя отставка Председателя Правительства по инициативе Президента без формальной отставки Правительства Конституцией не предусмотрена). Председателю Правительства, ради сохранения своей должности, остается подчиняться любым решениям Президента и соглашаться на ту роль в формировании Правительства, которую отведет ему Президент.

Процедура внесения предложений Президенту о назначении и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров должна быть урегулирована в федеральном конституционном законе о Правительстве таким образом, чтобы положения п.”д” ст.83 и ч.2 ст.112 Конституции могли бы быть более или менее реальными. Но в любом случае, до тех пор, пока Председатель Правительства назначается в порядке, установленном в ст.111, он не может быть достаточно самостоятельной конституционно-правовой фигурой.

Исходя лишь из текста Конституции, можно предвидеть, что если Председатель Правительства пойдет на такой конфликт с Президентом, который описан выше, то Президент может добиться его отставки следующим конституционным путем: принимается решение об отставке Правительства, и оно продолжает действовать до сформирования нового Правительства (ч.5 ст.117 Конституции); далее Президент назначает Председателя Правительства в порядке, предусмотренном ст.111 Конституции. Поскольку существует такой формально корректный, но относительно сложный, способ отстранения от должности Председателя Правительства, сознательно идущего на конфликт с Президентом, то естественно предположить, что такие конфликты не будут возникать, ибо они бессмысленны для Председателя Правительства. А если уж и произойдет нечто подобное, то для Председателя Правительства разумнее будет не вынуждать Президента прибегать к формально корректному способу избавления от нелояльного премьер-министра.

По Конституции Российской Федерации 1993 года Председатель Правительства Российской Федерации должен быть совершенно лоялен по отношению к Президенту Российской Федерации.

В третьих, Президент России может отклонить отставку Правительства (ч.1 ст.117) – такого полномочия у Президента Франции также нет. Ст.116 Конституции России, в которой говорится о том, что перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия, подчеркивает неразрывную связь между Президентом и Правительством России.

Данные отношения и безусловное превалирование в них Президента показывает второстепенный характер Председателя Правительства России как органа государственной власти. Об этом также свидетельствует такое немаловажное обстоятельство, как расположение глав Конституции России. В Конституции РФ Правительству посвящена 6 глава – только после Федерального Собрания (во французской Конституции, – III раздел, непосредственно за разделом, посвященным Президенту Республики).

К вышесказанному необходимо добавить, что в Конституции России не указан высший орган исполнительной власти, но его подсказывает логика президентских полномочий. Согласно п."б" ст.83 Конституции, Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства. Правительство же, согласно формулировке ч.1 ст.110 Конституции, только осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, но при этом Правительство не называется высшим органом исполнительной власти. Наконец, Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч.3 ст.115 Конституции). Оговорка “в случае противоречия...” не должна вводить в заблуждение: любое отменяемое постановление или распоряжение Правительства будет противоречить хотя бы тому указу Президента, которым оно отменяется. Между тем, существует аксиоматичное правило: нормативный акт может быть отменен только органом государственной власти, издавшим этот акт, или должностным лицом, которому подчиняется орган государственной власти, издавший этот акт. В любом случае, ч.3 ст.115 Конституции рассматривает Президента как фактического главу Правительства – органа исполнительной власти Российской Федерации.

Данный факт подтверждает и то обстоятельство, что указами Президента о структуре федеральных органов исполнительной власти (в частности, указами "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. и "О признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации и внесении изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г.”), выделен ряд министерств и ведомств, непосредственно подведомственных "Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами".

Среди них прежде всего необходимо назвать министерства обороны, иностранных дел и внутренних дел. Двойное подчинение данных наиважнейших органов исполнительной власти (Президенту и Председателю Правительства Российской Федерации) еще раз подчеркивает специфику поста Председателя Правительства. Кроме того, Президенту подведомственны: Федеральная пограничная служба, Государственная налоговая служба, Федеральная служба безопасности и др. Фактически, весь комплекс силовых министерств и ведомств подчиняется Президенту[239].