Понятие и состав правительства в зарубежных странах

Под правительством понимается высший орган исполнительной власти, состоящий из глав министерств и других центральных органов государственного управления.

Название этого органа разнообразно: в Германии – правительство, в Японии – кабинет, в Италии – Совет министров, в Финляндии – Государственный совет, в Швейцарии – Федеральный совет, в Северной Корее – Административный совет и т.д.

В сугубо президентских республиках нет правительства как самостоятельного от главы государства органа власти. В США министры не объединяются в должностную коллегию, обладающую государственной самостоятельностью от президента. Конституция США не знает органа под названием «правительство». Каждый министр в отдельности и все вместе подчинены президенту. В Соединенных Штатах имеется кабинет министров, но не как центральный орган управления, а как часть президентской администрации, как кабинет президента, являющийся по составу таким, каким его хочет видеть президент.

Возглавляет правительство его председатель (премьер-министр), имеющий и другое наименование: министр-председатель (Болгария); президент-министр (Латвия). Он руководит деятельностью правительства, объединяет работу его членов, представляет правительство в отношениях с иными институтами власти.

Во Франции глава правительства пользуется правом законодательной инициативы, которое формально отсутствует даже у президента; может требовать созыва внеочередной сессии парламента; вправе обратиться в Конституционный Совет с запросом о соответствии закона или договора конституции; может продлить заседания парламентской палаты сверх 120 дней, указанных в конституции, после консультации с председателем палаты, мнение которого для него не является обязательным.

Хотя правительство полагается органом коллегиальным, однако большинство его решений принимается в формате общего согласия, путем обсуждения, а не голосования, т. е. в редакции, предложенной премьер-министром. Без премьера правительство недееспособно, отставка премьера обычно равнозначна отставке всего правительства.

Премьер-министр может иметь заместителей – вице-премьеров, число которых является непостоянным и отражает текущую конъюнктуру государственного управления.

Основной состав правительства образуют руководители центральных ведомств управления: министры и приравненные к ним лица, т. е. имеющие ранг министра. Обычно если лицо входит в состав правительства, оно считается министром, хотя может и не носить официального министерского звания.

В отдельных странах в состав правительства входят так называемые министры без портфеля, т. е. члены правительства, которые не возглавляют конкретные ведомства, а выполняют отдельные поручения премьер-министра. В Конституции Греции, например, записано, что министры без портфеля осуществляют компетенцию, которая возлагается на них премьер-министром. В правительстве министры без портфеля пользуются тем же голосом, что и обычные министры.

Министерская должность обычно является освобожденной, министрам запрещается заниматься коммерческой, иной доходной деятельностью, кроме творческой. В президентских и смешанных республиках министры не могут одновременно иметь депутатского мандата, напротив, в странах парламентарных министерский портфель совместим с депутатским мандатом, в Великобритании, например, все министры входят в состав преимущественно нижней палаты парламента – палаты общин.

Численный состав правительства в законодательстве обычно не определяется, поскольку он весьма динамичен, но встречаются исключения. Так, в Бельгии правительство должно включать не более 15 членов, в Люксембурге – не менее трех.

В парламентарных странах правительство многочисленнее, нежели в президентских (от 20 до 40 членов), что объясняется коалиционным составом правительства, необходимостью предоставить министерские портфели партиям, образующим правящую коалицию.

В ряде стран министры обладают уголовным иммунитетом при условии, что они обвиняются в преступлениях, совершаемых при исполнении должностных обязанностей. В Японии, например, министры не могут привлекаться к судебной ответственности без согласия премьер-министра, в Португалии – без санкции парламента.

В некоторых странах наряду с полным составом правительства существует его усеченный состав, так называемое малое или мини-правительство, включающее премьера и некоторых министров по его выбору, что свойственно англо-саксонской модели правительства. В Великобритании таким мини-правительством выступает кабинет министров, который состоит из узкой коллегии избранных министров. Правительство Великобритании – это категория виртуальная, в полном составе британское правительство не собирается и не функционирует. Правительственная деятельность в Великобритании осуществляется кабинетом, который, собственно, и принимает правительственные решения, оформляемые приказом королевы в Тайном совете. Кабинет – это узкая коллегия министров, так называемых кабинетных министров числом от 16 до 24, приглашаемых в заседания кабинета премьер-министром, который таким образом и формирует кабинет. В состав кабинета традиционно входят министры внутренних дел, иностранных дел, обороны, торговли. Те министры, которые не имеют честь входить в кабинет, могут присутствовать на его заседаниях лишь по специальному приглашению премьера.

В последние годы в Великобритании получила развитие практика создания так называемого внутреннего кабинета (inner cabinet), представляющего собой неформальную группу особо доверенных министров в количестве 3–5, содействующих премьер-министру в решении наиболее важных и неотложных дел.

Назначение таких малых правительств состоит в том, что они при небольшом составе обеспечивают оперативное рассмотрение правительственных вопросов, что ускоряет оборот правительственных дел. Подобные органы обычно не имеют конституционной прописки, создаются в порядке государственной необходимости.

Формирование правительства

Способ формирования правительства предопределяется формой государственного правления.

В президентской республике президент назначает министров по собственному выбору, невзирая на партийный состав парламента, причем преимущественно из членов своей партии, что приводит к созданию однопартийного правительства.

В странах спарламентарным правлением правительство всегда формируется на парламентской основе и отражает в себе партийный состав парламента. Право на формирование правительства приобретает партия или партийная коалиция, располагающая большинством мест в парламенте, а в двухпалатном парламенте, как правило, в его нижней палате. Правительство здесь всегда формируется в согласии с парламентским большинством. Действия главы государства по формированию правительства детерминированы составом представительного органа.

Если какая-либо парламентская партия составляет абсолютное большинство, располагает в парламенте контрольным пакетом мандатов, то правительство оказывается монопартийным, состоящим только из представителей этой господствующей партии. Такое правительство традиционно существует в Великобритании, где у власти попеременно пребывают две партии – консервативная или лейбористская, которые обычно в единственном числе формируют правительство (так называемая бипартийная система). Однако в большинстве стран правительство является коалиционным, формируемым несколькими партийными фракциями, образующими правящую коалицию, получающими места в правительстве пропорционально их величине.

В случае невозможности создания коалиционного правительства в силу партийных разногласий может создаваться правительство меньшинства, состоящее из представителей одной или нескольких партий, не имеющих большинства в парламенте, однако такое правительство создается на условии его прямой или молчаливой поддержки парламентским большинством (подобное правительство формировалось в Великобритании и Скандинавских странах).

При отсутствии согласия в парламенте может также создаваться так называемое служебное правительство, образуемое на внепартийной основе из специалистов и высших чиновников, например, заместителей министров, иногда даже из членов парламента, слагающих с себя партийную принадлежность на время участия в правительстве. Такое правительство неоднократно создавалось в Финляндии. Обычно оно носит временный характер, формируется на период до образования партийного правительства и решает текущие, рутинные дела.

Формирование правительства проходит две стадии: 1) назначение (избрание) председателя правительства; 2) назначение (избрание) членов правительства.

В государствах парламентарного типа премьер-министром оказывается лидер крупнейшей партийной фракции или партийной коалиции. Глава правительства обычно назначается главой государства. В ряде парламентарных стран премьер избирается парламентом (Испания, Германия). В ФРГ канцлера, предложенного федеральным президентом, избирает Бундестаг без прений. Однако федеральный президент предлагает Бундестагу только кандидатуру, заведомо устраивающую палату.

Премьер-министру затем глава государства поручает формирование правительства (вручает мандат на формирование правительства). В ряде стран (Нидерланды, Бельгия) эта миссия поручается так называемому форматору – одному из партийных лидеров, который затем, как правило, становится главой правительства.

В парламентарных странах министры обычно назначаются из числа депутатов парламента, а в двухпалатном парламенте – из состава нижней палаты.

Если все попытки сформировать правительство терпят неудачу, то главе государства предоставляется право распустить парламент, назначив досрочные парламентские выборы.

В странах парламентарного режима легитимность правительства предопределяется парламентской поддержкой. Вновь сформированное правительство обычно заручается поддержкой парламента как условием своей легитимности. Новоиспеченный премьер либо кандидат в премьеры запрашивает доверие парламента (инвеституру), что обыкновенно сопровождается представлением парламенту правительственной программы. Согласно Конституции Испании, например, кандидат на пост председателя правительства вносит на обсуждение нижней палаты политическую программу правительства в предлагаемом составе и запрашивает вотум доверия палаты (ст. 99).

Что касается республик полупрезидентских, то в них правительство формируется главой государства при относительном участии парламента, который, как правило, дает согласие на назначение главы правительства.

У правительства нет собственного срока полномочий, правительственный цикл привязан к легислатуре тех органов, которые правительство формируют. В президентской и полупрезидентской республиках правительство слагает с себя полномочия после президентских выборов, в странах парламентарных правительство уходит в отставку после парламентских выборов.

При отставке правительства для поддержания правительственной деятельности глава государства обычно поручает правительству продолжать работу до формирования правительства нового состава.

Компетенция правительства

Правительство есть орган полифункциональной компетенции, он обладает широким диапазоном полномочий, поэтому в зарубежных конституциях компетенция правительства определяется самым общим образом. В Конституции Японии о правительстве лишь говорится, что исполнительная власть осуществляется кабинетом. Компетенция правительства в целом определяется по остаточному принципу, к его ведению относятся вопросы, не входящие в полномочия парламента и президента.

Существуют тем не менее полномочия правительства, ему традиционно принадлежащие. Правительство обладает правом бюджетной инициативы, оно разрабатывает и вносит в парламент проект государственного бюджета, отчитывается в его исполнении перед парламентом. Правительству принадлежит право законодательной инициативы, причем порядка 90% всех законопроектов инициируется именно правительством.

Правительству в зарубежных странах обыкновенно принадлежит право придания законопроекту категории срочного, что предполагает его экстренное рассмотрение и принятие по сокращенной парламентской процедуре. Так, в Республике Армении признанный решением правительства неотложным проект закона Национальное собрание обсуждает и ставит на голосование в месячный срок (ст. 75 Конституции).

В зарубежных странах правительственные законопроекты обладают неприкосновенностью, их изменение в процессе парламентского обсуждения допускается только с согласия самого правительства. Так, во Франции обсуждение законопроектов в палате, в которую они внесены, ведется по тексту, представленному правительством (ст. 42 Конституции).

В ряде стран правительство осуществляет делегированное законодательство. Акты делегированного законодательства получают особое название. Во Франции, например, обычные акты правительства именуются декретами, а издаваемые в порядке законодательной делегации – ордонансами.

Делегация повсеместно обставляется определенными условиями. Согласно Конституции Испании Генеральные кортесы могут делегировать правительству право принятия норм, имеющих силу закона. Законодательные полномочия предоставляются правительству в определенной форме, на определенный предмет и с указанием срока их действия. Переданные полномочия считаются исчерпанными с момента обнародования правительством соответствующего нормативного акта. Они не могут быть предоставлены в неопределенной форме или на неопределенный срок. Законодательные полномочия не могут быть переданы иным, кроме правительства, органам власти. Акты, издаваемые правительством на основе делегирования законодательных полномочий, называются законодательными декретами (ст. 82–85).

В государствах с парламентарной формой правления правительство в лице премьера или компетентного министра контрассигнует акты главы государства.

В некоторых странах правительство отчитывается перед парламентом. Так, согласно Конституции Финляндии правительство должно ежегодно представлять в Эдускунту отчет о своей деятельности и о мерах по выполнению решений Эдускунты (§ 46).

В ряде стран правительство в своей компетенции даже уподобляется главе государства. В Японии, например, где власть императора номинальна, именно правительство докладывает парламенту об общем состоянии государственных дел, заключает международные договоры, осуществляет помилование.