Глава 9. Перспективы президентской модели

Президентская республика, т.е. форма правления, в которой президент является главой исполнительной власти, не подверженный вотуму недоверия и где нет роспуска парламента, кажется также привлекательной для России. Несколько по-другому, но следуя основным институциональным признакам, описывает эту модель С. Мейнваринг: «Президентские демократии обладают двумя отличительными признаками. Во-первых, глава правительства, по существу, избирается всенародно – в том числе в США, где коллегия выборщиков пользуется весьма незначительной автономностью относительно голосов избирателей[112]. Парламентские выборы и послевыборные переговоры не влияют на состав исполнительной власти. […] Вторым отличительным признаком президентских демократий является то, что президент избирается на фиксированный срок»[113].

Заметим, что один из проектов российской Конституции, представленных Президенту РФ в марте 1993 года профессором А.А. Мишиным[114], как раз представлял собой модель президентской республики. По нашей информации, поначалу этот проект понравился Б.Н. Ельцину, однако, затем был отвергнут, т.к., по мнению некоторых близких к Президенту ученых-юристов, такая модель предоставляла бы ему меньше полномочий. Эти ли мотивы повлияли на окончательный выбор модели или другие, не знаем. Но можем утверждать одно: как уже было сказано выше, к институциональному проектированию нельзя подходить исследуя только плюсы той или иной модели. Гораздо важнее, какие минусы она несет. Но сначала кратко упомянем, в чем могли бы проявляться преимуществапрезидентской республики для России.

Во-первых, остается привычный нашим традициям персональный лидер с сильными полномочиями, но при этом его неизбежное стремление к властному монополизму будет сдерживаться парламентом, который, как уже сказано, в этой модели не подвержен досрочному прекращению полномочий.

Во-вторых, поскольку при такой форме правления нет отдельного конституционного органа под названием «правительство», которое можно представлять «виновником неудач», происходит общее упрощение властной модели и президент становится политически ответственным субъектом. Некоторые российские политологи приветствуют данную модель именно по этому основанию. Так, А. Мигранян пишет, что «в нашей стране избираемый народом президент сам должен быть главой исполнительной власти и, конечно, сам должен формировать правительство и отвечать за все (курсив в цитате наш. – Авт.). Только тогда можно будет преодолеть «двуглавость» нашей исполнительной власти и не на кого будет перекладывать ответственность. Это очистит нашу государственность от мешающих наслоений и впервые создаст в России реально ответственную перед страной высшую власть»[115].

Наконец, в-третьих. Такие проблемы, как отсутствие четко оформленного парламентского большинства или его раздробленность, или неспособность выработать согласованный курс, распады коалиций, изменения их конфигурации и т.п., не влекут в президентской республике никаких неприятных последствий для текущей, рутинной государственной жизни. Другими словами, парламентские кризисы не превращаются в парламентско-правительственные, исполнительная власть продолжает «делать свою работу».

Но именно из этих преимуществ и складывается та конструктивная особенность данной модели, которую можно рассматривать как недостаток. Дело в том, что президентская форма правления, если и не препятствует, то уж точно не способствует развитию парламентаризма, укреплению парламента как института, развитию партий и партийной системы, где они еще слабы. Такая модель нацеливает политические силы на борьбу прежде всего за президентский пост. Партии приобретают смысл, прежде всего, как «аппараты» по выдвижению и поддержке кандидатов в президенты. Неспособные к такой функции политические организации играют роль статистов. В Мексике, например, президентская республика создала и укрепила систему с одной доминирующей партией, побеждавшей на выборах в течение 70 лет. В США действует система с двумя доминирующими партиями, оставляющими иным силам ничтожную политическую роль. Характерно, что все предпринимавшиеся в минувшем столетии попытки дополнить эту естественную двухпартийность какой-нибудь третьей политической силой терпели крах. В таких президентских республиках, как Бразилия и Венесуэла, партий – активных акторов больше, чем две, но в этих странах партийная система сложилась в силу совсем иных своеобычных обстоятельств еще до установления нынешней формы правления.

В любом случае в условиях президентской республики выборы президента – главное политическое событие, а парламентские выборы – событие второстепенное. Президенты считаются с расстановкой партийных сил в законодательном органе, но данная расстановка не играет решающей роли. И здесь следует признать одну не слишком приятную для нас реальность. Российская партийная система остается слабой и весьма зависимой от государственного аппарата. Президентская республика более, чем какая-либо другая форма правления может способствовать консервации данного состояния.

Исследователи политических систем отмечают и иные недостатки и опасности. Так, Х. Линц утверждает, что «превосходные результаты, демонстрируемые парламентскими демократиями на протяжении всей своей истории, не случайны. Тщательное сравнение систем парламентаризма и президентского правления (сюда он, правда, включает и смешанную модель. – Авт.) показывает, что, в конечном счете, первая чаще ведет к стабильной демократии – особенно там, где глубоки политические расхождения и существует множество политических партий; в таких странах парламентаризм, как правило, дает больше оснований надеяться на сохранение демократии»[116]. Если вычленить все упреки Линца[117] в адрес президентской системы, можно назвать следующие:

1) одинаковая сила легитимности парламента и президента при отсутствии обеих сторон механизмов досрочного прекращения полномочий другого института ведет к взрывным конфликтам (США – единственное исключение);

2) эта система ведет к персонификации власти;

3) законодательные механизмы этой системы таковы, что, в случае досрочного прекращения президентских полномочий они могут вознести на вершину власти человека, «кто в рамках обычного избирательного процесса никогда не стал бы руководителем государства»[118];

4) появляется излишняя жесткость политического процесса: «…любой неожиданный поворот событий – начиная со смерти президента и заканчивая серьезными просчетами, допущенными им в силу непредвиденных обстоятельств, – способен сделать президентскую власть менее предсказуемой, а зачастую и более слабой, чем власть премьер-министра»;

5) «Система президентского правления не может не казаться проблематичной, поскольку функционирует в соответствии с правилом "победитель получает все" – условием, превращающим демократическую политику в игру с "нулевой суммой", включая весь тот конфликтный потенциал, который подобные игры в себе содержат»[119];

6) преимущество данной модели, состоящее в том, что выборы президента позволяют народу открыто избрать главу исполнительной власти, может быть нейтрализовано и обратиться в недостаток, если президентский мандат получен с незначительным перевесом;

7) должность президента в каком-то смысле двойственна: с одной стороны, президент это глава государства и представитель всей нации; с другой – политическая альтернатива, которую он выражает, носит партийный характер[120];

8) президент часто испытывает чувство, что он – единственный избранный представитель всего народа, при этом возникает риск отождествления своих сторонников народом в целом. Поэтому «плебисцитарный компонент, неявно содержащийся в президентской власти, может вызвать у него особое раздражение теми препятствиями и оппозицией, с которыми он сталкивается. В своем разочаровании он, не устояв перед искушением, может начать считать свою политику отражением народной воли, а политику своих оппонентов – корыстными замыслами, выражающими узкие интересы»;

9) отсутствие нейтральной фигуры, наподобие конституционного монарха или даже президента в парламентской республике, являющихся сдерживающим фактором в отношениях политических противников;

10) президентская власть настолько концентрированна и велика, что небезопасно не сдерживать ее числом сроков, на которые может избираться президент. Однако, особенно если президент честолюбив, попытки изменить подобный порядок часто кажутся привлекательными;

11) фиксированный срок президентуры лишь усиливает озабоченность президента по поводу честолюбивых замыслов «лидеров второго ряда». Отсюда – желание обеспечить преемственность и сделать очевидным для всех преемником, сделает скорее того, кто во всем с ним соглашается, нежели того, кто является лидером по натуре.

Надо признать, однако, что не все исследователи поддерживают Линца в его критике президентской модели. Так, С. Мейнваринг утверждает, что такая форма правления нежелательна только при сильной фрагментарности политического спектра. Он видит три причины этого: «В президентских системах многопартийность (в смысле большого числа легальных партий. – Авт.) повышает вероятность взаимоблокирования и иммобилизма в отношениях между исполнительными и законодательными органами. Она также увеличивает вероятность идеологической поляризации. Наконец, чтобы проводить свои законодательные инициативы через парламент в условиях многопартийности, президенты вынуждены создавать межпартийные коалиции, однако создание таких коалиций в президентских системах более сложный и менее стабильный процесс, чем в парламентских системах…»[121]. В то же время Мейнваринг вполне допускает и даже приветствует сочетание стабильной демократии с президентским правлением при двухпартийной системе.

Наконец, есть исследователи, которые полагают, что даже в условиях многопартийности президентская система может демонстрировать свои преимущества. Так, А.Ч. Фигейредо и Ф. Лимонджи, анализируя бразильскую президентскую систему, показывают, что и при многопартийности (в частности, они приводят пример с 7 партиями в парламенте) президентский режим отнюдь не ведет к кризисам[122].

Стоит, разумеется, внимательно изучать как сам опыт функционирования президентских систем, так и исследования, посвященные этому опыту. Но самым важным остается вопрос о том, насколько оптимальна такая система для России и при этом насколько она безопасна для демократической государственности.

Используя «антиутопический» подход, т.е. концентрируясь не столько на преимуществах, сколько на «рифах» той или иной институциональной модели, стоит более внимательно приглядеться именно к анализу Х. Линца. Выявленные им отрицательные и даже опасные черты президентской формы не являются, конечно, жесткими детерминантами, о чем пишет и сам Линц, говоря, что его анализ выявляет лишь возможности и тенденции. Понятно, что свой анализ он проводил, в первую очередь, на примере не США, а, скорее, латиноамериканских стран и, возможно, некоторых европейских государств со смешанной моделью. Но вот что примечательно: его работа («The Perils of Presidency» in: Journal of Democracy) вышла в 1990 году и, естественно, основывалась на опыте, который был накоплен к этому времени. Однако просто удивительно, как многие, если не большинство отрицательных черт и опасностей президентской модели власти были будто списаны с российской государственной практики, начиная с 1992 и особенно проявивших себя с 2000 года.

В конце концов не так уж важно, что Линц расширил рамки президентской формы правления, отнеся к ней и государства с полупрезидентской формой. На самом деле и там и там стиль политического поведения президента стилистически почти один и тот же. Особенно наглядно это видно в России: и до Конституции 1993 года, и после ее принятия роль Президента больше походила и походит на роль именно в президентской, а не полупрезидентской (смешанной) модели.

Если вспомнить конституционную конструкцию, существовавшую в России с весны 1991 по 21 сентября 1993 года, то, несмотря на все советские рудименты, в ней проявились черты некоей смеси президентской и полупрезидентской моделей. А фактически превалировала именно президентская форма: избираемый на прямых выборах народом Президент РФ не имел полномочия распустить законодательный орган; тот, в свою очередь, не имел права отправить Президента в отставку, а только мог (и пытался) лишить президента должности в порядке «импичмента» (правда, основания для отрешения Президента от должности были необъятно широки и потому эта процедура походила больше на процедуру отставки, однако, все попытки не набрали нужного числа голосов); существовал пост вице-президента, избираемого вместе с Президентом; в некоторые периоды Президент непосредственно возглавлял кабинет министров и во всяком случае это фактически был его кабинет. Другое дело, что это был, видимо, уникальный в истории случай, когда революционный слом предшествующего, тоталитарного, общественного и государственного строя происходил почти исключительно в юридической форме, т.е. путем внесения изменений и дополнений в действовавшую Конституцию и принятия новых законов. Институционально поэтому еще был силен Съезд народных депутатов и его «второй этаж» – Верховный совет. Однако даже в этой аномальной конструкции весьма ярко проявили себя «возможности и тенденции», до этого описанные Х. Линцем.

В не меньшей, а в чем-то и в большей степени выявленные опасности президентской (формально полупрезидентской) формы правления для демократии и стабильного развития проявили и проявляют себя после принятия Конституции 1993 года. Не будем повторять уже сказанное и только напомним главное: Президент РФ фактически является главой исполнительной власти, с которой парламент (Государственная Дума) сделать ничего не может. В нашей нынешней ситуации аномалия, свойственная периоду 1991-93 гг. также есть, только зеркально повернутая: теперь уже Дума ничего не может сделать с не устраивающим ее Правительством и Президентом, а последний, наоборот, может распустить Думу. Отсутствие же до сих пор досрочного прекращения полномочий депутатов обязано исключительно их чувству самосохранения, толкающему их на согласие практически с любыми кандидатурами премьеров.

А теперь представим, как стала бы развиваться ситуация при официально оформленной президентской форме правления. Представить это не сложно, если исходить из того, что не только за плечами нашей «демократической» государственности нет многих лет устойчивого развития, но и за минувшие 15 лет не появились стереотипы политического поведения, свойственные именно конкурентной среде. Откуда же возьмется в корне иной стиль президентского правления и соответствующий ему парламентский стиль, позволяющие в условиях «взаимной неприкосновенности» решать конфликты без баррикад и вооруженной силы? А конфликты эти, причем крайне острые, будут неизбежны, если учесть, что до сих пор в стране не решен фундаментальный вопрос – о стратегическом направлении развития. Соответственно, если представить, что, как в 1992-93 гг. законодательную и исполнительную власть будут олицетворять силы, по-разному видящие стратегические перспективы, то столкновение произойдет обязательно. Разумеется, можно предположить, что будет использован накопленный опыт формирования абсолютно послушного парламента посредством применения «административного ресурса», установления контроля над ведущими средствами массовой информации, судебной системой, прокуратурой и проч. и проч. Но тогда, во-первых, можно вообще не затруднять себя раздумьями об институциональном оптимуме, поскольку о демократии в таких условиях речи идти не может, ибо в такой системе будет отсутствовать главный элемент – политическая конкуренция. А, во-вторых, такая конструкция, опять же учитывая сильнейшую гетерогенность нашего общества, вряд ли будет сколько-нибудь долговременной, и ее крушение вновь будет сопряжено с насилием и социальным хаосом.

К этим «фоновым» условиям нужно добавить также отсутствие в обществе четкого понимания, что представляет собой демократия и, главное, ради чего она нужна. Соответственно, нет ни общественного запроса на политический рынок, ни надежд на то, что общество будет сопротивляться переходу к авторитарному правлению.

Наконец, президентская демократия способна быть стабильной еще при одном важном условии – авторитетной судебной власти. Именно суд в системе, где практически нет политических механизмов разрешения конфликтов кроме взаимного поиска компромиссов и умения договариваться, идти на уступки, судебная власть способна быть правовым арбитром между властями исполнительной и законодательной, а также между властью федеральной и региональной. Но за все минувшие годы в России такая судебная власть не состоялась и нет даже признаков поступательного движения к этой цели.

Таким образом, президентская модель, если ее пытаться сейчас устанавливать на российской почве, в короткой перспективе ничего не изменит в характере политического режима, а в среднесрочном плане приведет к окончательному установлению авторитарного типа правления, а вслед за ним к политическим потрясениям.