Модификация избирательной системы
Как известно, выборы в Государственную Думу в декабре 2003 года принесли убедительную победу «Единой России». Практически сразу же новая, доминирующая в нижней палате фракция начала разработку поправок в законодательство о партиях и о выборах.
В апреле-мае 2004 года концепция вполне оформилась. Речь шла, прежде всего, о переходе к полностью пропорциональной системе выборов депутатов Государственной Думы. Идея, исходившая из президентской администрации, прошла проработку во фракции «Единой России», и ещё примерно полгода широко обсуждалась в политическом сообществе, которое в целом выражало осторожные опасения. Большинство экспертов усматривали в таком переходе условие для более плотного контроля правящей группы над всем политическим процессом.
Мы считаем, что трудно усмотреть в переходе на пропорциональную систему непосредственную политическую корысть функционеров «Единой России». В ходе парламентских выборов 2003 года «Единая Россия» получила 120 депутатских мест по федеральному округу (в результате голосования за партийные списки) и 103 – по одномандатным избирательным округам. В одномандатных округах «Единая Россия» вообще чувствовала себя и действовала гораздо уверенней конкурентов. Потеря «партией власти» этих округов совершенно необязательно компенсировалась бы дополнительными процентами за партийный список. Тем более, что и достигнутый рубеж в 37% кажется предельным.
Думается, что планы руководства Администрации – архитектора новой партийной системы – были несколько сложнее и претенциознее, чем это могло показаться поначалу: в них входило (и входит) создание условий для более или менее выраженной конкуренции двух доминирующих партий. Формирование управляемого спарринг-партнёра «ЕР» является наиболее актуальным политическим проектом. И логике этого проекта вполне соответствует именно пропорциональная избирательная система.
При этом сами собой напрашиваются размышления о более глубоких причинах перехода к пропорциональной системе. Правящая группа, почувствовав себя после выборов-2003 способной к более масштабной реформе, могла увидеть в названной системе некий инструмент, способный усиливать роль коллективистского начала в русской политике и ослаблять роль избыточного индивидуализма. Данное предположение, вполне вероятно, несколько преувеличивает и переоценивает политико-организационные интенции президентской администрации, однако достаточно широко и серьезно обсуждается. Приведем мнение историка Юрия Пивоварова: «Советско-русская демократия сверх- и надындивидуальная – "Мы"-демократия, западная – индивидуалистическая, "Я"-демократия. Ну, а путинская пропорциональная система здесь при чем? Отвечу: тогда "отдельного активного гражданина" задавили с помощью Советов ("территориальных мелких организмов" – коллективов), сегодня – планируют через партийные списки. И в том, и в другом случае общая технология и общая цель. Установить такой порядок, при котором отдельный человек будет подчинен какой-то коллективной воле… Правда, крупные государственные деятели и известные политологи полагают, что пропорциональная система поспособствует нарождению у нас настоящих крепких политических партий… Думаю, опровергать это не имеет смысла. Зачем спорить с очевидным лукавством или с очевидной неадекватностью»[80].
Сама по себе пропорциональная система, в общем, не была воспринята российскими партиями как угроза. Но это – если не брать в расчет иные, сопутствующие реформе законодательные новеллы, которые явно свидетельствуют о стремлении правящей бюрократии облегчить контроль за «партийным строительством» и за связанным с ним формированием Государственной Думы.
Наиболее жестким из требований законодательства, адресованных «политическим старожилам», стало, пожалуй, требование об укрупнении партий. Хронологически норма об увеличении минимальной численности политической партии до 50 тысяч членов и её региональных отделений до 500 членов стала первым шагом в реформе партийной системы: соответствующая поправка была внесена в Федеральный закон «О политических партиях» в декабре 2004 г. Мировой опыт знает единственный аналог столь же искусственно высокой планки численности партийных рядов – в Мексике эта планка установлена на уровне 67 тысяч членов. Она также увязана с численностью региональных отделений, созданных в большинстве штатов – субъектах Мексиканской федерации.
Новый Закон о выборах депутатов Государственной Думы, закрепивший переход на полностью пропорциональную систему, также обязал партии разбивать избирательные списки не менее, чем на 100 региональных групп (ранее на выборах в Государственную Думу большинство крупных партий разбивали списки на 20-30 групп). Мотивировалось это необходимостью учёта интересов территориальных общностей избирателей, лишённых теперь права голосовать в мажоритарных округах. На наш взгляд, выбранное средство создает дополнительные трудности партиям, не обладающим достаточным «административным ресурсом».
Закон повысил также заградительный барьер (преодоление которого даёт партии право участвовать в распределении мандатов) с 5 до 7 процентов. В этой связи можно отметить, что в подавляющем большинстве европейских стран этот барьер не превышает 4-5 %, а образцом иного подхода может служить, например, Турция, где соответствующий барьер равен 10 % (однако следует иметь в виду, что эта страна – парламентарная республика, а, следовательно, заградительный барьер тут имеет существенно меньшее манипулятивное значение).
Закон также ввёл нормы, ужесточающие условия регистрации партий перед выборами. Для отказа в регистрации теперь достаточно, чтобы избирательная комиссия признала недостоверными (или недействительными) 5 % всех собранных в поддержку партии подписей (ранее этот показатель составлял 25 %). Была также установлена жёсткая альтернатива при выборе основания для регистрации: или сбор подписей, или внесение залога. Одним способом зарегистрироваться стало теперь невозможно «подстраховать» другой.
Названные ужесточения в реальности могут быть использованы против неугодных группировок. В этом, очевидно, и состоит их цель. В то же время, партии, уже представленные в Государственной Думе, получили право на регистрацию без сбора подписей или внесения залога.
В этой связи отметим похожую новеллу и в другом, гораздо более «политически весомом», Законе о выборах Президента РФ 2003 года. В п.2 ст.36 этого Закона сказано: «Политическая партия, федеральный список кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов на последних, предшествующих данным выборам Президента Российской Федерации выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, вправе не собирать подписи избирателей в поддержку выдвинутого ею кандидата при условии, что официальное опубликование результатов указанных выборов состоялось до представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации документов, необходимых для регистрации кандидата».
Таким образом, сконструирована весьма лукавая система: с помощью искусственного «партийного строительства», его законодательного обеспечения и разнообразных приемов использования «административного ресурса» Кремль способен обеспечивать вполне контролируемый состав Государственной Думы через так или иначе патронируемые им партии.
Вполне соответствует этим новеллам и отказ от института избирательных блоков (аналогичная новелла была внесена в 2005 году и в Закон о выборах Президента РФ). В пояснительной записке к законопроекту данное нововведение объяснялось следующим образом: «…Реализована идея самостоятельного участия политических партий в выборах в органы государственной власти… Усилившаяся роль политических партий в общественно-политической жизни страны, а также принятые в последнее время законодательные меры, направленные на увеличение численности политических партий, дают основания полагать, что отпала необходимость их объединения в избирательные блоки…». Тезис об «усилившейся роли» политических партий, конечно, фальшив, ибо никакого усиления не произошло. Истинным мотивом отмены института избирательных блоков было стремление всемерно усилить позиции «партии власти», облегчить для неё условия борьбы с конкурентами – потенциально способными объединять усилия.
Наконец, ещё одной весьма характерной новеллой стала обязательность представления в Государственной Думе не менее двух политических партий (так называемое «условие валидности» деятельности палаты). В Законе, принятом в 2002 году, соответствующая норма гарантировала представительство в палате не менее трёх партий. В переходных положениях того же Закона предусматривалось, что со следующего избирательного цикла минимальное число представленных в палате партий увеличится до четырёх! Однако, как видно, политическая конъюнктура в 2005 году позволила лидерам «Единой России» решиться на совсем другую коррекцию.
Вслед за Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы был принят новый набор поправок в базовый Закон – об основных гарантиях избирательных прав. Тем самым была нарушена логика регулярного обновления избирательного законодательства: обычно сначала обновлялся именно этот Закон. Теперь же, наоборот, в Закон об основных гарантиях были внесены поправки, учитывающие новеллы Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
Обращают на себя внимание ещё несколько новых норм. В частности, предусмотрены единые дни голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления – второе воскресенье марта и второе воскресенье октября. Смысл этой новеллы большинство экспертов усмотрело в обеспечении более комфортных условий для доминирования «партии власти». Ведь полноценное участие в выборах одновременно в десятке регионов в настоящее время по силам лишь партийным структурам, которые в организационном плане практически слиты с административно-властными. Речь, таким образом, может идти только о «Единой России», региональные руководители которой, как правило, либо являются главами исполнительной власти, либо входят во властную элиту.
Наконец, вполне соответствовал контексту данной «реформы» ещё один её важный элемент: отмена в 2005 году прямых выборов глав исполнительной власти субъектов Федерации и замена выборов процедурой, в рамках которой главная роль отводится Президенту Российской Федерации. В последнее время было опубликовано достаточно аналитических материалов, подвергавших основательной критике и данный шаг федеральной власти, и его официальную мотивировку.
Многие из перечисленных новелл, в совокупности составляющие «технологию контроля над выборами», прошли затем проверку на практике. Выборы в Государственную Думу 2007 года проходили уже не по смешанной, а только по пропорциональной системе. Поэтому вероятный недобор голосов, обычно собираемых «партией власти» в одномандатных округах, нужно было компенсировать более высоким процентом, полученным списком «Единой России». Кроме того, ставилась задача продемонстрировать сохранение высокого уровня поддержки Президента В.В. Путина. Ради этого последний решил даже нарушить традицию – официально не примыкать ни к одной партии. Он возглавил ее избирательный список, что было, как минимум, сомнительно с точки зрения соответствия законодательству. Наблюдатели гадали, зачем это нужно Президенту, намеревающемуся покинуть этот пост. Ведь в таком шаге не было ничего от обычной идейной солидарности, поскольку вся «идеология» партии сводилась к выражению любви к Президенту. На наш взгляд, в ошеломительном успехе «партии власти» была заинтересована высшая бюрократия. Именно в ее интересах – особенно на фоне уходящего лидера – было сохранить построенную им (во всяком случае, им олицетворяемую) политическую конструкцию, суть которой можно выразить так: полная подконтрольность высшей бюрократии всех мало-мальски значимых институтов и процессов, а соответственно, и финансовых средств. Причем в этом заинтересована не только «федеральная», но также «региональная» и «муниципальная» бюрократия, ибо при такой конструкции институты и процессы, которые не в состоянии контролировать – в бюрократическом смысле – федеральная власть, контролируются «нижними» звеньями. Проще говоря, громкая победа на парламентских выборах имела бы и символический, и технический эффект. Символический – поскольку общество тем самым высказалось бы за сохранение существующего порядка вещей (не случайно в разных вариациях повторялись слова о некоем «плане Путина»). Технический же эффект состоял в завоевании абсолютного большинства депутатских мест, что гарантировало бы от непредсказуемости в законодательной деятельности, точнее, обеспечивало бы полную управляемость этой деятельности бюрократией. Таким образом, речь шла о принципиальной проблеме: стабильности устраивающего бюрократию положения вещей.
В рамках данной стратегии важнейшим инструментом снова стало подавляющее доминирование «партии власти» в телеэфире, а информационные новостные блоки – наиболее удобным средством воздействия на массовую аудиторию. Соблюдение при этом руководством телекомпаний ст.45 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и правовых позиций Конституционного Суда сводилось к тому, что новостной блок включал обычно сообщения о предвыборных мероприятиях четырех-пяти партий. Но информация о «Единой России», во-первых, всегда была позитивной и, во-вторых, гораздо более продолжительной по сравнению с сообщениями о других партиях (нередко в новостном блоке оказывалось по два сюжета о партии власти). По традиции одна из них стала объектом жесткой критики и издевок – на сей раз в качестве жертвы была избрана партия СПС («Союз правых сил»).
Все это не соответствовало правовым нормам, запрещающим отдавать предпочтение одной из партий. Но благодаря фактическому контролю правящей группы над Центризбиркомом и крупнейшими телекомпаниями, об этом запрете и его нарушениях в телеэфир не просочилось не единого упоминания. Можно сказать, что для основной массы избирателей столь гигантское информационное превосходство «Единой России» стало чем-то вроде обычного порядка вещей.
Тут, вероятно, уместно провести сравнение с действиями партий власти во время предшествующих парламентских кампаний. В 1993 и 1995 годах «партии власти», т.е. сформированные в целях поддержки Президента РФ и Правительства РФ («Выбор России» и «Наш дом-Россия») также обладали информационным превосходством над соперниками. Но в 1993 году ЛДПР к концу кампании почти ликвидировала этот отрыв, а в 1995 лишние минуты в телеэфире никак не могли компенсировать мало популярной НДР ее явную беспомощность перед критикой со стороны компартии. И для этой критики место в эфире находилось. В 1999 году относительный (неидеологический) раскол внутри правящей элиты привел к тому, что две «партии власти» – «Единство» и «Отечество – Вся Россия» – вынуждены были вести борьбу между собой, хотя информационное превосходство было на стороне первой. Во всех трех случаях концентрация информационных ресурсов в одних руках еще не достигла той высокой степени, как после 2000 года, и относительное большинство голосов получали оппозиционные Президенту партии.
В настоящее время и в ближайшей перспективе одним из важных факторов отношений ветвей власти и представленных в них политических сил останется контроль над средствами массовой информации. Речь идет, конечно, в первую очередь об организациях телерадиовещания. Относительная независимость крупнейших телекомпаний от политических партий либо общественный контроль за политической рекламой в телеэфире – условия реального разделения властей.
***
Обобщая сказанное, сосредоточим внимание на том, какое место реформированные избирательная и партийная системы занимают теперь в арсенале средств действующего в России политического режима.
Инициаторы всех названных новелл, наверное, сознают себя «крупными реформаторами, меняющими косную российскую политическую реальность». Одним из элементов этой реальности остаётся склонность широкого слоя российских избирателей отдавать голоса КПРФ и ЛДПР – т.е. партиям, подвергающим сомнению или в принципе отвергающим общеевропейские (т.е. либеральные) политические стандарты. В 1993 году совокупный результат этих партий на выборах в Государственную Думу составил примерно 35 %, в 1995 г. – 34 %, в 1999 г. – 31 %, в 2003 г. – 24 %, в 2007 – 19,8 %, но при этом ещё около 3 % голосов регулярно достаётся более радикальным группировкам. Партии же, открыто отстаивающие европейские стандарты, не собирают вместе и 8-9% голосов и лишь при определённой поддержке со стороны правящей бюрократии (как в 1993 и в 1999 годах) могут рассчитывать на превышение этого уровня.
Данную устойчивую динамику правящая группа рассматривает как основание для всемерной поддержки не идеологизированной «партии власти». То есть для создания и эксплуатации политических образов, символов и риторики способных: а) привлечь немалый слой избирателей, ни при каких обстоятельствах не желающих голосовать за «старых демократов», но и не спешащих отдать голоса «вечным оппозиционерам» Зюганову и Жириновскому; б) увести у последних хотя бы некоторую, колеблющуюся часть их раздражённого электората. В сущности, это логика социальной группы, которую условно можно было бы обозначить как «просвещённая бюрократия». «Единая Россия» и есть воплощение политического проектирования этой группы.
В связи со сказанным следует резюмировать: подавляющее большинство упомянутых новелл избирательного законодательства – от повышения «заградительного» барьера до запрета депутатам переходить из одной фракции в другую – явно призвано обеспечить монопольное положение партии правящей бюрократии. Всякий раз ее резоном может служить тот факт, что альтернативой ей остается победа радикалистских настроений и партий их выражающих. Продвигаясь по этому пути, правящей группе очень легко перейти невидимую границу, за которой политический процесс лишится всякого реального смысла, и вполне реальным станет возрождение на обломках декораций какой-то новой (и одновременно – старой) формы деспотизма. Вопрос о том, осталась ли эта граница уже позади?..
Самое характерное – это то, что используемые данной партией образы не наполняются идейным смыслом и фактически являются образами конкретных властных персон. Прежде всего, конечно, персоны № 1 – Президента России. Такой вполне персоналистский подход – с тактической точки зрения – всегда был уместен и обоснован, поскольку был рассчитан именно на не идеологизированный сегмент электората (программой «партия власти», в конечном счете, обзавелась, но это обстоятельство имеет третьестепенное значение). Указанный сегмент может ужаться, как в 1995 году, почти до 10% или разрастись, как в 2007 году, почти до 65%, если персонификация «партии власти» осуществляется сверхпопулярным лидером.