Понятие, признаки и виды административных нормативных правовых актов.

В действующем законодательстве Российской Федерации в настоящее время отсутствует общее понятие правового акта. Соответственно, не сформулировано в законодательстве и понятие административно-правового акта как одного из видов правовых актов.

В науке административного права административно-правовые акты называют еще административными актами, правовыми актами управления, актами государственной администрации. Обобщая имеющиеся в административно-правовой науке точки зрения по поводу понятия и основных признаков административно-правового акта, и учитывая предлагаемый в учебнике подход к пониманию административно-публичной деятельности, данное понятие может быть сформулировано следующим образом.

Административно-правовой акт представляет собой выраженное в определенной официально-документальной форме односторонне властное подзаконное публично-правовое волевое решение административного органа, устанавливающее общие правила поведения неопределенного круга субъектов общественных отношений (нормы права) либо определяющее или подтверждающее на основе материальных норм различных отраслей права правовой статус, обязанности индивидуально определенных субъектов правовых отношений, применяемые в отношении них меры поощрения, ограничения прав и свобод и принуждения либо удостоверяющее какой-либо юридический факт, принимаемое (издаваемое) указанным органом в пределах его компетенции и с со-блюдением предусмотренной законодательством правовой процедуры.

Исходя из приведенного определения, административно-правовой акт характеризуется следующими основными чертами (признаками).

1. По содержанию административно-правовой акт всегда есть властное волевое решение компетентного административного органа, влекущее юридически значимые последствия для его адресатов. Это означает, что в качестве акта не может рассматриваться какой-либо официальный документ, исходящий от административного органа и не содержащий в себе властного волевого решения в отношении неопределенного или индивидуально определенного круга субъектов. Например, не являются административно-правовыми актами различные процессуальные и правоустанавливающие документы, в частности, протоколы, акты проверок, рапорты, свидетельства, справки, которые лишь фиксируют определенные юридические факты, несут в себе определенную информацию, но не содержат властных публично-правовых решений в отношении каких-либо субъектов.

В арбитражно-судебной практике не признаются в качестве ненормативных административно-правовых актов такие официальные документы административных органов, как акты камеральных проверок, акты освидетельствования, акты (заключения) экспертиз, а также письма информационного содержания.

2. Административно-правовой акт — это властное волевое решение, которое может быть принято только административным органом и в пределах его компетенции. Иными словами, такие акты могут приниматься (издаваться) только административными, а не какими-либо иными государственными органами или органами местного самоуправления и только по вопросам, отнесенным к ведению этих административных органов. В этой связи не являются административно-правовыми актами правовые акты, принимаемые (издаваемые) органами законодательной власти, судами (судьями), представительными органами местного самоуправления.

3. Административно-правовой акт есть односторонне властное волевое решение административного органа, т.е. принимаемое им по собственной воле, без какого-либо согласования с теми субъектами, в отношении которых это решение принимается. Однако это не означает, что такие акты могут приниматься (издаваться) административными органами только по собственной инициативе. Инициатива принятия (издания) того или иного административно-правового акта может принадлежать также индивидуальному субъекту или организации, заинтересованным в принятии (издании) этого акта. Например, по инициативе и на основании обращений заинтересованных лиц соответствующими административными органами принимаются решения о назначении пенсии, о выдаче лицензий, о регистрации каких-либо фактов, о предоставлении земельных участков и т.п.

В то же время административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) административными органами и по собственной инициативе. Однако в любом случае решение по возникшему административному делу принимается административным органом в одностороннем порядке на основании установленных им фактических обстоятельств этого дела и в соответствии с действующим законодательством.

4. Административно-правовой акт — это решение устанавливающее, изменяющее или отменяющее нормы права административного или других отраслей права либо содержащее конкретные властные предписания однократного действия. Иными словами, административно-правовые акты могут быть как нормативными, т.е. устанавливающими общие правила поведения и действующими в отношении неопределенного круга субъектов, так и ненормативными, т.е. не содержащими таких общих правил, в том числе индивидуальными, действие которых ограничивается кругом индивидуально определенных субъектов.

Предписания как нормативного, так и ненормативного характера, содержащиеся в административно-правовых актах, обязательны для исполнения всеми субъектами, на которых распространяется действие этих актов.

5. Административно-правовой акт — это всегда подзаконное публично-властное решение, т.е. принимаемое административным органом на основе соответствующего федерального закона или закона субъекта РФ. Нормативный административно-правовой акт должен приниматься (издаваться) на основе соответствующего закона или подзаконного нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, и не противоречить ему. Ненормативный, в том числе индивидуальный административно-правовой, акт может приниматься (издаваться) как непосредственно на основе соответствующего закона, так и на основе принятого (изданного) в соответствии с этим законом подзаконного нормативного акта.

6. Административно-правовой акт есть публично-властное решение административного органа, выраженное в определенной официально-документальной форме. Иными словами, властные решения, составляющие содержание административно-правовых актов, должны содержаться на определенных материальных носителях информации, предусмотренных действующим законодательством в качестве официальных форм выражения и закрепления этих решений, доведения их до сведения заинтересованных субъектов. Административно-правовые акты, в частности, выражаются в форме официальных документов: решений, постановлений, распоряжений, приказов, предписаний и других или в форме официальных распорядительных записей в регистрационно-учетных документах (реестрах, книгах и т.п.) либо на документах, подлежащих согласованию (заявлениях, проектной документации и т.п.).

Административно-правовые акты необходимо отграничивать от административно-правовых действий. В науке административного права, как правило, такое отграничение не проводится. Многие ученые-административисты под правовыми актами управления понимают не только официальные документы, исходящие от административных органов и содержащие властные решения, но и совершаемые этими органами иные юридически значимые действия.

По нашему мнению, административно-правовое действие представляет собой властный волевой акт поведения административного органа, который от административно-правового акта отличается по следующим признакам.

1. Совершение административно-правовых действий может как повлечь, так и не повлечь наступление определенных правовых последствий для субъектов, в отношении которых эти действия совершаются. Совершение некоторых административно-правовых действий, например, проверки сотрудниками милиции документов у граждан, остановки сотрудниками милиции транспортных средств для проверки документов, досмотра этих транспортных средств, а также вещей граждан в аэропортах, само по себе не влечет для этих граждан никаких правовых последствий, однако создает определенные предпосылки для наступления таких последствий. Административно-правовые акты в отличие от административно-правовых действий всегда влекут определенные юридически значимые последствия для субъектов, на которых распространяется их действие.

2. Административно-правовое действие в отличие от административно-правового акта не является властным волевым решением административного органа и само по себе не влечет возникновения у субъекта, в отношении которого оно совершается, каких-либо материальных, т.е. предусмотренных нормами материального права, прав, обязанностей и юридической ответственности. У субъектов, в отношении которых совершаются административно-правовые действия, могут возникать лишь определенные процессуальные права и обязанности. Например, совершение такого действия, как составление протокола об административном правонарушении, влечет возникновение у лица, в отношении которого он составлен, процессуальных прав, предусмотренных соответствующими нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях.

3. При совершении административно-правовых действий далеко не всегда требуется их официально-документальное оформление, в то время как административно-правовые акты всегда должны быть выражены в строго определенной официально-документальной форме, в частности, в виде официального документа или официальной записи в каком-либо документе.

В теории административного права административно-правовые акты (правовые акты управления) в зависимости от их содержания и юридических свойств подразделяются на две большие группы: нормативные и индивидуальные, которые, в свою очередь, классифицируются на виды по различным основаниям. в то же время в последнее время в действующем федеральном законодательстве появился новый термин — «ненормативный правовой акт». По нашему мнению, понятия «ненормативный административно-правовой акт» и «индивидуальный административно-правовой акт» не тождественны. С учетом данного замечания все административно-правовые акты в зависимости от их юридического содержания представляется возможным подразделить на следующие виды.

1. Нормативные административно-правовые акты. Это правовые акты, издаваемые (принимаемые) административными органами, содержащие нормы административного, а также других отраслей права и действующие в отношении неопределенного конкретно круга субъектов, например Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Правительства РФ.

2. Ненормативные административно-правовые акты. Это правовые акты, издаваемые (принимаемые) административными органами, не содержащие норм административного, а также других отраслей права и действующие в отношении определенного или неопределенного конкретно круга субъектов. в свою очередь, ненормативные административно-правовые акты в зависимости от круга субъектов, в отношении которых они действуют, подразделяются на два вида:

• неиндивидуальные ненормативные административно-правовые акты, которые содержат властные решения, действующие в отношении неопределенного конкретно круга индивидуальных субъектов и (или) организаций, например, постановление государственного санитарного врача о введении карантина на определенной территории, приказ коменданта о введении комендантского часа на территории действия режима чрезвы-чайного положения;
• индивидуальные ненормативные административно-правовые акты, которые содержат властные решения, действующие в отношении только конкретно определенных индивидуальных субъектов и (или) организаций, например, приказ о приеме на государственную службу гражданина, постановление о назначении гражданину или юридическому лицу административного наказания.