Лекция № 9.Парламенты зарубежных стран.

Лекция № 9.Парламенты зарубежных стран.

(2 часа)

1. Парламент и парламентаризм.

2. Порядок формирования парламентов и статус депутатов.

3. Виды парламентов.

4. Полномочия парламентов.

5. Законодательный процесс.

Вопрос №1.

Общенациональное представительное учреждение демократиче­ского общества - парламент - имеет многовековую историю. Дальние прародители его - английский парламент, испанские кортесы - возникли еще в ХП - ХШ веках. Однако парламент демократического государства качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Поэтому и сама его история начинается с эпохи буржуазных революций.

Согласно теории разделения властей, которая в той либо иной степени нашла свое отражение в конституционализме любой демократической страны, парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Так, амери­канская конституция постановляет: «Все законодательные пол­номочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соеди­ненных Штатов...» Согласно американской конституционной теории конгресс является носителем «законодательной ветви власти».

Подобное же положение содержит ст. 36 конституции Аргентины: «Законодательная власть нации предоставляется Конгрессу». Статья 26 конституции Греции устанавливает: «Законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом республики». В несколько иной форме эта мысль выражена в ст. 70 итальянской конституции: «Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами». Весьма категорично определяет юридический статус парламента конституция Японии: «Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства». Наконец, в ст. 45 конституции Федеративной рес­публики Бразилии 1988 г. сказано: «Законодательная власть осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената».Согласно букве демократических конституций парламент явля­ется верховным законодательным органом государства, однако в действительности его реальные полномочия иные.

В парламентарных странах парламент подвержен эффектив­ному воздействию со стороны правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента.

В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законода­тельная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент.

В тех странах, где существует конституционный надзор (США, Италия, ФРГ, Франция, Япония, Индия, Австралия и т. д.), любой акт парламента может быть отменен по причине несоответствия его конституции.

Парламентаризм - это особая система государственного рук­оводства обществом, характеризующаяся разделением труда, за­конодательного и исполнительного, при привилегированном поло­жении парламента.

Парламент и парламентаризм — понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные. Парламен­таризм не может существовать без парламента, его основой является именно сильный и полновластный парламент. Но пар­ламентаризм есть в то же время высшее качество парламента, которое может им утратиться. Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма, что характерно для авторитарных режимов.

Юридическим выражением парламентаризма является конт­роль парламента за деятельностью правительства. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и прези­дентских республиках, но он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента. Хотя в президентских республиках отсутствует институт парламентской ответственно­сти, им известны определенные формы контроля над деятель­ностью правительства.

Парламентаризм возник и оформился в тот период, когда избирательное право было цензовым и в категорию политически активных граждан входили только мужчины-собственники. По мере демократизации избирательного права и расширения изби­рательного корпуса шла эволюция парламентаризма.

В XX веке и особенно после второй мировой войны возрастает относительная самостоятельность парламентов по отношению к правительствам. Этот процесс проходит по-разному в различных странах. Он знает подъемы и спады. Так, скажем, в период Уотергейтского скандала в США резко возросла реальная власть конгресса, так как президентская власть была скомпрометирована.

Однако с приходом республиканской администрации Р. Рейгана в 1981 году система сдержек и противовесов стабилизировалась за счет активизации президентской власти. В V Республике Франции после ухода президента Ш.де Голля и увядания голлизма шел процесс возрастания реальных полномочий Национального собрания и восстановления парламентаризма. Этот процесс наи­более полное выражение получил в период двухкратной прези­дентуры Ф. Миттерана.

Демократия и парламентаризм, пережив кризис 30 — 40-х го­дов, приобрели новые качественные черты. Об этом свидетель­ствует расширение в послевоенные годы избирательного права, законодательных, бюджетных и контрольных полномочий парла­ментов во многих странах.

Вопрос №2.

Порядок формирования парламентов часто находится в прямой зависимости от их структуры. Нижние палаты парламентов, так же, как однопалатные парламенты, почти всегда формируются посредством прямых выборов.

Принцип выборности нижних палат и однопалатных парламентов не колеблет и то, что в отдельных случаях некоторая часть депутатов назначается (назначение представителей англо-индийской общины в Народную палату индийского парламента).

Способы формирования верхних палат:

1. Формирование верхних палат посредством непрямых (мно­гостепенных или косвенных) выборов. Наиболее типичные при­меры дает государственная практика Индии, Норвегии и Франции.

Не более 238 членов Совета штатов индийского парламента (12 членов этой палаты назначаются президентом) избираются вы­борными членами законодательных собраний штатов по пропор­циональной системе представительства посредством единого передаваемого голоса, т.е. путем двухстепенных выборов.

Двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента - стортинга. Избиратели избирают по пропорциональной системе депутатов парламента без подразделения их по палатам. Избранные депутаты стортинга избирают четвертую часть своих членов, которые образуют верхнюю палату - лагтинг. Остальные 3/4 членов стортинга со­ставляют нижнюю палату - одельстинг.

Посредством трехстепенных выборов в основном формируется сенат V Французской Республики. Сенаторы избираются депу­татами Национального собрания, депутатами генеральных советов департаментов и делегатами муниципальных советов. Таким образом, в первых двух случаях имеют место двухстепенные выборы, а во втором случае - трехстепенные.

2. Формирование верхних палат посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми отличиями от той системы, которая при­меняется в соответствующих странах при формировании ниж­них палат.

Верхняя палата конгресса США - сенат - избирается непосред­ственно населением, но не по территориальным избирательным округам, как члены палаты представителей, а от каждого штата по два сенатора. Определение результатов голосования осущест­вляется по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.

Сенат Итальянской Республики также избирается посредством прямых выборов, но при этом последовательно применяются как мажоритарная, так и пропорциональная системы. Согласно действующему законодательству депутаты итальянского сената избираются по одноименным округам, на которые разбиваются области в соответствии с установленной нормой представитель­ства. Избранным считается тот кандидат, который набрал квалифицированное большинство голосов (65%).

Распределение мандатов между кандидатами, не набравшими квалифици­рованного большинства голосов, осуществляется по пропорцио­нальной системе, причем в этом случае роль избирательного округа играет область. На практике избрание сенаторов по одноименным избирательным округам представляет собой исключение.

Своеобразная система применяется при выборах верхней палаты японского парламента - палаты советников. 150 депутатов этой палаты избираются по префектуальным избирательным окру- гам (в Японии 46 префектур), а остальные сто - от общена­ционального избирательного округа.

3.Чисто феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании.

Традиционная система заме­щения мест в палате лордов была за последнее время несколько модернизирована. Законом о пэрстве 1958 года было введено пожизненное пэрство, распространенное на женщин. Эта «де­мократизация», осуществленная консерваторами, имела своей целью прежде всего ввести в верхнюю палату лордов, способных к активной парламентской работе.

Законом о пэрстве 1963 года право занятия мест в палате лордов было предоставлено всем шотландским пэрам, которые до этого избирали лордов из своей среды.

В настоящее время в состав палаты лордов входит более 1200 пэров, которые подразделяются на следующие основные группы:

1) наследственные пэры, имеющие право передавать свой титул по наследству;

2) пожизненные пэры, не имеющие права передачи титула по наследству;

3) ирландские и шотландские пэры (в настоящее время их в палате лордов нет);

4) пэры по апелляции;

5) духовные пэры (епископы и архиепископы анг­ликанской церкви).

4.Формирование верхней палаты посредством назначения в наиболее чистом виде применяется в Федеративной Республике Германии. Верхняя палата боннского парламента - бундесрат - состоит из членов, назначаемых правительствами земель из своего состава.

5.Верхние палаты парламентов некоторых стран (сенат Бельгии, сенат Ирландии) формируются смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и на­следственности.

Оценка способа формирования верхних палат парламентов может быть произведена лишь с учетом того, в какой степени способ формирования влияет на фактическую роль соответ­ствующей верхней палаты как консервативного, сдерживающего начала.

Если сопоставить метод формирования верхних палат с объемом их компетенции и правовым статусом, то можно установить следующую закономерность. Чем дальше процесс формирования этих палат отстоит от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции. Самые сильные и влиятельные верхние палаты (сенат США, сенат Италии, палата советников Японии) избираются прямыми выборами. Слабые же верхние палаты (палата лордов, Совет штатов Индии, бундесрат) форми­руются без участия избирательного корпуса.

Правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями.

Современная конституционно- (государственно-) правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не соответствующего избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 кон­ституции Италии гласит: «Каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои функции без обязательного мандата». С неменьшей категоричностью говорит об этом ст. 38 (1) конституции ФРГ: «Депутаты германского Бундестага... являются представителями всего народа, не связаны наказами и поручениями и подчинены лишь своей совести». В ст. 27 конституции Франции 1958 года содержится почти аналогичное положение: «Всякий императивный мандат является недей­ствительным».

Отсутствие императивного мандата и права отзыва не делает депутата парламента полностью независимым. Это объясняется следующими причинами: во-первых, депутат, как правило, партиен и подчиняется партийной дисциплине; во-вторых, депутат зависит от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию; наконец, депутат в известной степени зависит и от своего избирательного округа, поскольку судьба мандата решается голосованием.

Депутат в демократическом государстве является профес­сиональным парламентарием. Именно в силу этого его мандат обладает свойством несовместимости ни с какой государственной или иной должностью. Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, исключая право занятия министерских постов в парламентских странах.

В содержание депутатского мандата входят следующие основ­ные компоненты:

1)Индемнитет³⁵. Депутат парламента получает вознаграждение за свою деятельность, включая покрытие расходов на резиденцию, переписку, служебные поездки и т.д. Чрезмерно высокий индем­нитет в ряде стран превращает место в парламенте в доходную должность.

В некоторых странах депутатский индемнитет приравнивается к жалованию чиновников высшего разряда (Япония, Франция, Финляндия) или составляет установленную часть министерского оклада.

2)Иммунитет. Законодательство демократических государств предоставляет депутату целый ряд прав и привилегии, которые должны гарантировать его независимость. Важнейшими элемен­тами депутатского иммунитета являются свобода слова и голосо­вания и депутатская неприкосновенность.

Свобода слова и голосования сводятся к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за высказы­вания в парламенте и за голосование, поскольку они осуще­ствляются в силу мандата. Однако парламентская практика раз­личных стран знает много юридических и фактических огра­ничений этих свобод. Свобода слова и голосования почти повсеместно осуществляются в жестких рамках партийной дисциплины. Серьезные ограничения на свободу слова налагают также многочисленные законы об охране государственной тайны и соответствующие правила парламентских регламентов, которые в США очень метко именуются «правилами затыкания рта».

Депутатская неприкосновенность обычно состоит в том, что парламентарий не может быть подвергнут уголовному пресле­дованию или аресту без санкции соответствующей палаты, за исключением тех случаев, когда он задержан на месте совершения преступления. Лишение депутата иммунитета может быть осу­ществлено решением той палаты, к которой он принадлежит. Депутатская неприкосновенность применяется обычно в период сессий.

Прекращение срока действия мандата наступает по окончании срока полномочий парламента, по истечении срока, на который избран депутат (этот порядок применяется обычно к депутатам

В конституционном (государственном) праве термин «индемнитет» имеет два значения: 1)освобождение от ответственности и

2)вознаграждение за парламентскую деятельность. Здесь он применяется во втором своем значении.

верхних палат, которые не обновляются целиком), вследствие смерти депутата, в результате лишения мандата или признания выборов недействительными.

Парламент обычно является верховным судом в отношении полномочий своих депутатов, поэтому он не только может лишить депутата иммунитета, но и признать недействительным его мандат.

Вопрос №3.

В настоящее время существует свыше 150 зарубежных пар­ламентов, каждый из которых обладает своими особенностями. Однако это отнюдь не исключает возможности их классификации, в основу которой в данном случае будут положены следующие существенные признаки: структура парламента и объем ком­петенции.

Вопрос №4.

Все зарубежные конституции наделяют парламент законо­дательными полномочиями. Принятие законовявляется главной задачей парламента. Теоретически только парламент обладает суверенным правом принимать законы.

Законодательная деятельность парламента претерпела исто­рически весьма серьезные изменения.

В современных государствах парламент продолжает законодательствовать, но эта его деятельность утратила суверенный характер. Хотя вместе с усложнением функций государства увеличился объем зако­нодательной деятельности парламента, центром нормотворчества стало правительство. В зарубежной литературе это явление пытаются объяснить тем, что объем государственной работы настолько возрос, законодательная техника настолько услож­нилась, а само законодательство настолько специализировалось, что парламенту поневоле пришлось отказаться от значительной части своих суверенных полномочий в пользу правительства, так как сам справиться с этой задачей он не мог.

Процесс повышения роли исполнительной ветви власти в законодательной деятельности парламента протекает по следующим основным направлениям.

Во-первых, современный зарубежный парламент почти це­ликом утратил право законодательной инициативы. Принимае­мые им акты разрабатываются и вносятся главным образом правительством в широком смысле слова, т.е. министерствами, ведомствами, департаментами и другими центральными админи­стративными органами.

Переход законодательной инициативы в руки правительства в различной степени произошел во всех зарубежных странах. В парламентарных странах, где существует институт ответственного правительства, последнее осуществляет законодательную инициа­тиву либо через министров, либо через депутатов правящей партии. Законопроекты составляются в административном аппа­рате, и парламент получает их уже в готовом виде. В прези­дентских республиках, которые не знают парламентской ответ­ственности, правительство осуществляет законодательную ини­циативу не в столь откровенной форме, но не менее эффективно.

Во-вторых, ослабление роли парламента в законодательной деятельности проявляется в непрерывном росте доли деле­гированного законодательства и иных видов административного нормотворчества. В определенной степени утрачен не только суверенный характер парламентского законодательства, но и сама законодательная прерогатива в известной мере перешла к адми­нистративному аппарату. Удельный вес парламентских актов в системе правовых норм резко сократился, а их применение и истолкование находится в прямой зависимости от администрации.

В-третьих, парламентское большинство, принимающее законы, в известной степени лишено самостоятельности и голосует по указанию своих партийных лидеров.

В парламентарных странах партийная дисциплина обычно настолько сильна, что фракция большинства фактически подчи­нена правительству. Вся деятельность депутатов строго контро­лируется. Эта система особенно эффективна в тех странах, где существуют однопартийные правительства (например, Великобритания).

В президентских республиках партийная дисциплина значи­тельно слабее и партийные фракции более свободны. Отсутствие института ответственного правительства выводит сам процесс формирования исполнительного органа власти за стены пар­ламента. Однако и в этих странах свободное голосование отнюдь не является общим правилом.

Таким образом, законодательная деятельность в зарубежных государствах в известной мере лишь формально осуществляется парламентом. В определенной степени она направляется и контролируется правительством. Эта общая закономерность не всегда проявляется в полном объеме. Возможны такие поли­тические ситуации, когда парламент получает возможность активизировать свои полномочия. Так произошло в США в период Уотергейтского дела, приведшего к резкому падению престижа президентской власти. Это соотношение сил сохранилось и после вступления в должность президента Д. Р. Форда. Подобная же ситуация сложилась в конце президентуры Р. Рейгана, а также во Франции после выборов 1986 года.

Принятие бюджетаи иные финансовые полномочия являются старейшей прерогативой парламента. Однако по мере того, как исполнительная власть укреплялась, финансовые полномочия во все возрастающей степени переходили от парламента к пра­вительству.

В современных индустриально развитых государствах подготовка и исполнение бюджета и все остальные финансовые полномочия почти полностью перешли в руки правительства.

Финансовая деятельность современного государства очень сложна, и ею занимаются многие звенья центрального пра­вительственного аппарата.

В сфере финансовой деятельности парламенту принадлежит большей частью пассивная роль. Составление бюджета осуществляется правительством. Например, конгресс США никакого участия в подготовке федерального бюджета не принимает (эта задача возложена на адми­нистративно-бюджетное управление, подчиненное президенту); он лишь утверждает финансовые предложения правительства.

Более того, конгресс, как правило, даже не имеет представления о бюджете в целом, обычно вотируя лишь отдельные финансовые билли. Благодаря этой системе конгресс вплоть до будущего года не знает, что собой представляет федеральный бюджет, а президент может производить дополнительные расходы, ставя конгресс перед совершившимся фактом. Однако ситуация может меняться, когда президент и большинство в обеих палатах конгресса принадлежат к различным политическим партиям.

В Великобритании палата общин также имеет дело с уже подготовленными кабинетом финансовыми предложениями, которые утверждаются ею без существенных изменении. Рас­смотрение как доходной, так и расходной части бюджета,

осуществляемое «комитетом путей и средств» и комитетом ассигновании, носит формальный характер, а любые предложения оппозиции отвергаются правительственным большинством.

Подобное положение характерно для всех без исключения стран. Юридически все финансовое законодательство исходит от парламента, практически же он в этой области играет чисто но­минальную роль. Парламент не может играть более активной роли в сфере бюджетных отношений (как и в других сферах) уже потому, что он не обладает надлежащим информационным обеспечением.

Контроль над деятельностью правительства является од­ним из наиболее важных полномочий парламента.

Парламентский контроль над деятельностью правительства присущ лишь демократическому политическому режиму. Конк­ретное выражение его зависит от формы правления. В президент­ских республиках контрольные полномочия парламентов менее разнообразны, но эффективность их повышается в связи с отсутствием у правительства полномочий по роспуску парламента. В парламентарных странах, напротив, обширные контрольные полномочия парламента в значительной степени нейтрализуются принадлежащим правительству правом роспуска парламента.

Современной парламентской практике известны следующие основные методы осуществления контроля над деятельностью правительства.

1. Постановка вопроса о доверии, применяемая лишь в парла­ментарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (обычно перед нижней палатой) за свою дея­тельность.

Использование этого контрольного средства фактически сво­дится на нет в связи с тем, что, во-первых, вопрос о доверии, как правило, ставится правительством в его же интересах; во-вторых, в случае вынесения вотума недоверия правительство может распустить парламент и назначить новые выборы. Практика по­казывает, что правительство зачастую использует постановку вопроса о доверии для шантажа парламента, ставя его тем самым под угрозу роспуска.

В современной парламентской практике уход правительства в отставку в результате вынесения ему вотума недоверия пред­ставляет собой достаточно редкое явление и чаще всего его жертвой становятся коалиционные правительства (Италия).

Провал в парламенте важного правительственного законопро­екта может вызвать уход правительства в отставку, если оно само этого пожелает или если оно будет вынуждено сделать это по причине особой важности отклоненного законопроекта.

Вынесение вотума недоверия отдельному министру при­меняется в современной парламентской практике довольно редко. За последние годы такие случаи имели место в Японии, Индии и некоторых других странах.

2. Резолюция порицания, которая в отличие от вотума недове­рия вносится не по инициативе правительства, а по предложению палаты.

Правовые последствия принятия резолюции порицания те же самые, что и при вынесении вотума недоверия. Этот вид парламентского контроля особенно тщательно регламентируется во Франции. Статья 49 Конституции 1958 года содержит сле­дующее положение: «Национальное собрание выражает прави­тельству недоверие посредством принятия резолюции порицания. Такая резолюция может быть поставлена на обсуждение лишь в том случае, если она подписана по меньшей мере 1/10 общего числа членов Национального собрания. Голосование может состояться только через 48 часов с момента внесения резолюции. Подсчитываются лишь голоса, поданные за резолюцию пори­цания, которая может быть принята лишь большинством голосов, составляющих Национальное собрание. Если резолюция отклонена, то ее авторы не могут вносить новую аналогичную резолюцию в течение той же сессии...»

Таким образом, принятие резолюции порицания обставлено целым рядом конституционных рогаток, основная цель которых - оградить правительство от этой формы парламентского контроля. В других парламентарных странах процесс принятия резолюций порицания не менее сложен.

3. Интерпелляция, т.е. обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой им внутренней или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу.

Интерпелляции применяются в парламентской практике многих стран (Италия, Бельгия, Дания, Финляндия, Нидерланды, Норвегия, Япония). Характерно, что ни в Великобритании, ни в странах, воспринявших британскую правовую систему, интер­пелляции не применяются.

Внесение интерпелляций практикуется, как правило, только в нижних палатах, и эта процедура распадается на следующие основные стадии:

-внесение в палату меморандума о причинах интерпелляции и самого текста интерпелляции;

-сообщение пра­вительству о поступившей интерпелляции и установление даты ответа; ответ правительства на интерпелляцию;

-внесение допол­нительных вопросов и открытие общих прений; постановка вопроса об одобрении или неодобрении деятельности пра­вительства.

Вопрос №4.

Законодательный процесс в зарубежных странах самым тща­тельным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов.

Законодательный процесс можно подразделить на несколько основных стадий.

1. Выявление потребности в принятии закона и осу­ществление законодательной инициативы.Эти стадии зако­нодательного процесса организационно очень близки. По­требность в принятии определенного закона обычно уста­навливается соответствующими звеньями государственного аппарата либо на основе получаемой им информации, либо в результате воздействия на него различного рода групп давления.

Субъектами права законодательной инициативы по за­рубежному государственному праву являются депутаты парла­мента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства. Существующий в некоторых странах (Италия, Швейцария, США и др.) институт народной инициативы применяется очень редко. Народная инициатива состоит в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписалось установленное число избирателей.

Осуществление законодательной инициативы в парла­ментарных странах практически целиком сосредоточено в руках правительства, хотя юридически ею прежде всего обладают депутаты. В парламентской практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты - законопредложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законопредложений является прези­дентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем зарубежным странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства.

По субъекту законодательной инициативы законопроекты подразделяются на правительственные и депутатские. Зако­нопроект, внесенный отдельным депутатом от своего собст­венного имени, имеет мало шансов стать законом, если только он не будет под держан правительством.

По содержанию законопроекты подразделяются на следующие основные виды: публичные, которые устанавливают общие нормы поведения; финансовые, касающиеся каких-либо финансовых вопросов (ассигнования, налоги, займы и т. д.); частные, которые касаются отдельных физических или юридических лиц и носят характер административных актов (имущественные претензии к правительству, правовой статус корпораций, иммиграционные дела и т. д.).

В парламенте Великобритании внесение публичных и фи­нансовых биллей осуществляется тремя способами: а) внесение билля с предварительного разрешения палаты; б) внесение билля после предварительного уведомления; в) внесение билля по­средством передачи его из палаты лордов в палату общин.

В конгрессе США процедура внесения законопроектов крайне проста: в палате представителей билль опускается в специальный ящик, в сенате акт внесения сопровождается краткой речью автора билля. В индийском парламенте внесение билля также лишь в редких случаях сопровождается краткими прениями.

2. Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях.Не­смотря на внушительность процедуры, эта стадия законо­дательного процесса оказывает далеко не решающее влияние на судьбу законопроекта. В зависимости от особенностей регламента общие дебаты проводятся либо до рассмотрения законопроекта в комитете (см. ниже), либо после доклада комитета. Во многих странах палаты на этой стадии превращают себя в «комитеты всей палаты», что делается для упрощения процедуры и сокращения прений.

Во всех зарубежных странах применяются различного рода правила и приемы, резко ограничивающие парламентскую сво­боду слова. Так, в Великобритании депутат для получения права на выступление должен «поймать глаз спикера». Это довольно трудное дело и поэтому «заднескамеечникам» редко приходится выступать. Дебаты ограничиваются самыми различными способами. «Закрытие прений» применяется как в палате, так и в комитетах. Любой депутат может внести предложение о не­медленном голосовании по обсуждаемому вопросу. В случае принятия такого предложения дебаты прекращаются. Эф­фективным методом ограничения прений является так называемая «гильотина» - по решению палаты на обсуждение законопроекта устанавливается определенное время, по истечении которого дебаты автоматически прекращаются.

Согласно процедурному правилу «кенгуру» спикер сам решает вопрос о том, какие из предложенных поправок будут поставлены на обсуждение и голосование.

В США применяется целый ряд способов ограничения прений и ускорения прохождения законопроекта. Согласно действующей практике общие дебаты начинаются после того, как палата преобразует себя в «комитет всей палаты по положению всего Союза». Время на проведение дебатов, установленное «еди­нодушным согласием палаты», по предложению председателя может продолжаться от одного часа до нескольких дней. Рядовому депутату редко удается высказать свое мнение, так как в комитете всей палаты, даже получив слово, оратор ограничен пяти­минутным регламентом.

Но и на пленарных заседаниях прения скомканы. Формально депутат может говорить в течение часа, но случается это крайне редко. Время для выступления распределяет председатель соответствующего комитета. Обычный регламент - пять - десять минут. Ограничивается не только время для выступлений, но и продолжительность самих дебатов. Комитет правил своим приказом может сократить прения по всем биллям, за исключением финансовых, может прекратить прения и потребовать немедленного голосования.

Спикер имеет право отклонить любое предложение как «затягивающее голосование», он может указать палате на то, что она «отклоняется от рассмотрения дел». В палате представителей часто применяется заимствованный из английской практики «предварительный вопрос» (закрытие прений). В отличие от палаты представителей прения в сенате не ограничены. Они могут быть закрыты по требованию 3/5 сенаторов. Но это правило применяется очень редко. Благодаря этой особенности регламента в сенате про­цветает флибустьерство. Противники билля, используя действу­ющий в конгрессе принцип дисконтинуитета (прерывистость сессий парламента; в силу этого принципа незавершенный билль не может быть перенесен с одной сессии на другую), могут провалить законопроект, выступая с непомерно длинными речами. Этим приемом обычно пользуются диксикраты³⁶ для провала прогрессивных законопроектов. Так, сенатор Аллен из Небраски говорил 14 часов подряд, сенатор Бильбо в 1944 году говорил в течение двух дней. В 1960 году сенаторы-диксикраты устроили обструкцию, которая продолжалась около месяца. Аналогичная практика применяется в японском парламенте.

В Индии дебаты по законопроекту, проводящиеся после доклада комитета, ограничены содержанием доклада и основными принципами билля. Продолжительность дебатов, а также рас­пределение времени между фракциями устанавливается совещательным комитетом по парламентским делам, решение которого утверждается палатой. Во время дебатов каждая партия получает определенное количество времени, пропорциональное численности соответствующей фракции. Ограничения прений в парламентской практике Индии - обычное явление. Их форма заимствована у британского парламента.

В Италии закрытие дебатов может быть потребовано группами депутатов в палате депутатов и в сенате. В случае принятия подобного предложения прения сразу прекращаются. Применяется также отбор поправок для обсуждения и голосования. Анало­гичная процедура применяется в парламентах Франции, Дании, Бельгии, Голландии и ряда других стран.

Значение парламентских дебатов в современную эпоху приоб­рело особый характер, так как во многих странах они тран­слируются по телевидению.

3. Рассмотрение законопроекта в парламентских коми­тетах.В зарубежных странах это важнейшая стадия законо­дательного процесса. Перенесение центра тяжести в законо­дательной деятельности с пленарных заседаний в комитеты объясняется прежде всего изменением характера деятельности парламентов. Нередко парламентские комитеты решают судьбы законодательства.

Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как палатой представителей, так и сенатом.

Каждую сессию в конгресс поступает в среднем около 12-13 тыс. биллей и резолюций, 90% которых навсегда погребаются в архивах соответствующих комитетов. Работа комитетов над биллями, принятыми ими к своему производству, распадается на две стадии. На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, п<