Понятие, назначение и роль в обществе управления
Все отрасли российского права имеют материальную базу определенную тем или иным видом деятельности, при осуществлении которой складываются различные общественные отношения составляющие предмет регулирования данной отрасли. (Имущественная деятельность в гражданском праве). Базой российского административного права является деятельность по осуществлению государственного управления. Термин управление или руководство возник от латинского слова «administratio».
ХХ век назван веко управления. Возможно ли наше общество без управления, конечно нет. К.Маркс в свое время образно объяснил: «Отдельный скрипач сам управляет собой, а оркестр нуждается в дирижере».
Постараемся определиться с термином «управление», чтобы перейти к государственному управлению.
Термин управление находит очень широкое употребление в различных научно-практических сферах жизнедеятельности. Для сравнения. Кибернетика – искусство управления, наука об общих закономерностях процессов управления и передачи информации. Администрация - управление, руководство. Менеджмент – управление, заведование, организация управления производством.
В широком смысле управление буквально означает целенаправленное упорядочивающее воздействие на тот или иной объект или руководство действиями этого объекта. Управление можно представить как функцию, совокупность мер, направленных на достижение конкретного результата
(сохранение государства, рабочего коллектива). Управление – это слово состоящее из двух частей: из управления и права правления, то есть деятельность в основном через право, правил поведения сложившихся в обществе: норм права, норм морали, обычаев, традиций, чувств, инстинктов. Управлять – значит устанавливать, организовывать, конкретизировать, исправлять, воздействовать, решать, принимать и применять.
Цель управления – упорядочение системы, сохранения структуры системы и обеспечения функционирования какой-либо системы: механической (управление машинами, технологическими процессами), биологической (управление процессами у живых организмов), социальной (управление в общественной сфере, поведением людей, коллективов).
Но независимо от вида системы предполагается наличие и объекта (управляемый элемент); управление основано на известном подчинении объекта субъекту.
Анализ управления в системно аспекте позволяет выделить и такие общие его закономерности как:
1. Циркуляция информации – управляющего характера (команды, с помощью которых обеспечивается упорядочивающее воздействие на управление подсистемы) и обратной информации (содержащей сведения о состоянии, потребностях, возможностях управляемых структур).
2. Прямая связь – движение информации по каналу субъект – объект и обратная связь – по каналу объект-субъект.
В любом случае управление является социальным, ибо его конечная цель- создать условия для упорядочения соответствующих общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности.
Для социального управления характерно, что в роли объекта и субъекта управления вступают люди. Люди управляют людьми.
В систему социального управления входят: признаки, цели функции социального управления – управленческий цикл, закономерности управления.
Признаками социального управления являются:
а) социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей;
б) главное назначение социального управления – упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности;
в) объектом воздействия социального управления являются поведение участников совместной деятельности, взаимоотношения между ними;
г) социальное управление, регулируя поведение участников совместной деятельности, достигает этой цели в рамках общественных связей;
д) базис социального управления – соподчиненность воли участников совместной деятельности;
е) механизм реализации социального управления олицетворяет субъекты управления (органы управления);
ж) властность урегулирования законами и подзаконными актами.
Содержание деятельности участников управленческих отношений определяются совокупностью всех управленческих функций.
Управленческий цикл состоит из:
1. Сбора и анализа необходимой информации.
2. Выработки и принятия решения.
3. Планирования
4. Постановки задач исполнителями и организация их работы (волевой акт, влияющий психологически на сознание подчиненного объекта).
5. Контроль, оценки, стимулирование.
Исходя из субъекта управления различают виды социального управления:
- государственное управление;
- негосударственное (общественное) управление.
Общественное управление осуществляют негосударственные органы: органы местного самоуправления, органы управления религиозных объединений, органы управления общественных объединений, органы управления коммерческих организаций.
Объектами управления являются: коллективы работников соответствующих предприятий, учреждений, организаций, граждане.
А о государственном управлении мы коснемся во втором вопросе нашей лекции.
Государственное управление
Государственное управление, в широком смысле слова, - управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и во всех ветвях власти. Субъектами государственного управления являются государственные органы и должностные лица, которые наделены государственно-властными полномочиями (Правительство РФ, Президент РФ, Парламент РФ). Объектами государственного управления являются предприятия, граждане, организации, которые неукоснительно подчиняются элементам управленческой системы. Деятельность осуществляемая субъектами управления наделенных государственно-властными полномочиями называют исполнительно-распорядительной.
Отсюда гос.управление в узком смысле слова, - исполнительная деятельность по непосредственной организации социальных процессов в обществе.
Термины гос.управления «гос.управление» используются достаточно широко и не только в нашей стране. Гос.управлению уделяется внимание в США, Германии, Великобритании, Франции (родоначальница административного права и гос.управления), Италии, Китае.
И действительно, невозможно развитое социально-экономическое общество без воздействия государства на управленческие процессы. Наоборот, отсутствие гос.управления приводит к всеобщему хаосу, неразберихе, нигилизму, безнравственности и вседозволенности.
В действующей Конституции РФ термин «гос.управление» отсутствует, за то есть термин «исполнительная власть».
Наша задача разобраться, являются ли вышеуказанные термины синонимами и существует ли на сегодняшний момент гос.управление. Для этого необходимо сделать небольшой экскурс в историю, в частности в историю развития гос.управления.
Советские ученые-административисты (в чаcтности профессор Студеникин С.С.) в середине 50-х годов нашего столетия определяли государственное управление как последовательное осуществление политики партии Ленина — Сталина. Под государственным управлением в то время понималась — исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов на основе и во исполнение законов, состоящая в практическом осуществлении под руководством ВКП (б) задачи завершения строительства социализма и постепенного перехода от социализма к коммунизму.
В связи с происходящими в мире и стране изменениями менялось и понятие государственного управления. Так, уже в середине 80-х годов под государственным управлением понималась подзаконная исполнительная и распорядительная деятельность подконтрольных Советам народных депутатов органов государственного управления, состоящая в практическом исполнении советских законов в процессе повседневного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.
Любая деятельность, в том числе и государственная, состоит из решения, его реализации и контроля за (исполниением) реализацией.
По существу на данной основе строится государственный аппарат, который представляет из себя совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит "разделение труда" по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять соответствующий иной вид государственной деятельности. Так:
— на долю органов государственной власти приходилось решение проблем и наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме создание законов;
— органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов, т.е. приводили их в исполнение;
— судебные органы выполняли правоохранительную функцию.
Место и роль государственного управления в механизме "разделения труда" определялись следующими характеристиками:
а) государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов или форм реализации государственной власти;
б) государственное управление — деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий (распорядительство);
в) государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
г) государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;
д) государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая "на основе и во исполнение закона"; она вторична по отношению к законодательной деятельности.
Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых:
* вертикальность системы исполнительно-распорядительных органов;
* реализация принадлежащих этим субъектам юридически властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке;
* предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);
* включение в механизм государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий).
В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней.
В своих основных организационных проявлениях эти органы были "привязаны" прямо или косвенно к системе Советов народных депутатов.
Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной или правоприменительной функции. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме "разделения труда" (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.
Изложенное выше позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства.
Первое — и прежде всего — государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительства было сделано исключение: оно характеризовалось в качестве "исполнительного и распорядительного органа государственной власти". Так, согласно Конституции Российской Федерации — России 1978 года (со всеми ее изменениями и дополнениями) "Совет Министров Российской Федерации — Правительство Российской Федерации — орган исполнительной власти, подотчетный Президенту Российской Федерации".
Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе "разделения труда" представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.
Второе обстоятельство связано с тем, что, как уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное значение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?
Существо этой проблемы заключено в следующем:
· управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства;
· в этом процессе активно участвуют также другие субъекты единой государственной власти.
При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не только в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически властных требований. А это и есть процесс исполнения. Безусловно, и сам законодательный орган осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специальном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение — это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения — законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).
Какие же органы в системе государства осуществляют функции государственного управления в наше время.
Общие цели и назначение нашего государства сформулированы в ст.7 Конституции, где сказано, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В реализации этой политики участвуют все структуры государственного аппарата, исполнительной власти, если говорить в целом. Согласно ст.ст. 10 и 11 Конституции РФ 1993 года, государственная власть осуществляется Президентом, Федеральным Собранием, Правительством РФ и судами на основе разделения ее на три ветви:
· законодательную;
· исполнительную и
· судебную.
В широком смысле "государственное управление" можно толковать как "управление государством". Действительно, все структуры перечисленных ветвей государственной власти участвуют в целенаправленной государственной политике по реализации соответствующих целей, задач, функций и несут управляющее начало. Однако, такое расширительное толкование государственного управления не учитывает особенности частного, поглощает их признаками общего.
Если расставлять акценты на основных направлениях деятельности государственных органов, выделять главное звено, основное предназначение, выявляются определенные характерные признаки органов государственного управления.
Органы законодательной власти и только они издают акты высшей юридической силы, тогда как исполнительные органы издают акты управленческого характера (Указы, распоряжения, постановления, инструкции), судебные органы издают особые юридические акты — приговоры, решения, определения; органы прокуратуры приносят протесты, входят с представлениями.
Если анализировать характер самой государственной деятельности, то, например, у судов выделяется ее узкая направленность юрисдикционного (правоохранительного) характера, протекающая в строгих рамках процессуальной деятельности. Органы суда, прокуратуры фактически обеспечивают условия исполнения требований законов. Они не действуют на основе текущих предписаний органов законодательной власти. Судьи независимы и подчиняются только закону. К тому же органы суда и прокуратуры не имеют в своем ведении подчиненных объектов хозяйственного или культурно-политического значения.
Основную содержательную нагрузку управленческой деятельности несут структурные элементы исполнительной власти.
Так, в ст.115 Конституции РФ сказано, что Правительство на основании и во исполнение Конституции, Федеральных законов, нормативных актов Президента издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Согласно ст.114 Конституции РФ правительство:
· разрабатывает и обеспечивает федеральный бюджет;
· обеспечивает проведение финансовой, кредитной и денежной политики;
· осуществляет меры по обеспечению обороны страны и государственной безопасности, реализации внешней политики;
· обеспечивает проведение государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения и др.
То есть налицо исполнительный и распорядительный характер управленческой государственной деятельности.
Соответственно аппарат государственного управления составляют структуры исполнительной власти. В соответствии с Конституцией РФ и в масштабе Российской Федерации в них входят Президент России, Правительство РФ, федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты, комитеты, службы, надзор, агентство и др.), а также органы местного самоуправления, последние не являются органами государства.
Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена соответствующим Указом Президента РФ N от 25.05.99 года. Особое место в системе, структуре государства занимает Президент РФ. По Конституции РФ президент является главой государства, в соответствии с законами определяет основные направления внутренней и внешней политики (ст.80). Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, утверждает военную доктрину (ст.83), осуществляет руководство внешней политикой (ст.86), является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил (ст.87). Таким образом, Президент РФ конечно же принимает активное участие в деятельности, характеризуемой нами как государственное управление.
Хорошо, давайте вернемся к гос.управлению и осветим основные черты, функции, формы, принципы гос.управления.
К основным чертам гос.управления относится:
- подзаконность - гос.управление базируется и осуществлятся в соответствии с действующим законодательством;
- подконтрольность – подчинение управляемых объектов субъектам наделенных полномочиями требовать, приказывать и воздействовать;
- властность – обязывает строить управленческие отношения в строгом соблюдении служебных обязанностей и прав.
Функции гос.управления:
- общие;
- обеспечивающие;
- специальные.
Надо заметить, что функции гос.управления в основном совпадают с функциями соц.управления, ближе всего с общими и обеспечивающими, поэтому мы назовем только специальные:
- правотворческая;
- регулятивно-управленческая;
- обеспечивающая социально-правовую защиту прав и свобод граждан, государственных служащих;
- охранная (поддержание общественного порядка);
- оперативно-исполнительная;
- административно-юрисдикционная (процессуальная) функции.
Формами гос.управления могут быть: регистрация, лицензирование, аттестация, аккредитация, государственные контракты, гос.программы, концепции и доктрины.
По способу применения формы бывают: целенаправленные для внутренних и внешних нужд, организационные, материально-технические, правотворческие, правоприменительные, регулятивные, правоохранительные, письменные, устные и т.д.
Под принципами традиционно принимаются основополагающие идеи, руководящие начала на которых строится и функционирует вся управленческая деятельность и которые могут быть сформулированы в виде определенных правил, закрепленных нормами права.
Существует три группы принципа: общеправовые, межотраслевые, общие и специальные.
Большая группа принципов гос.управления уже изучалась студентами в курсе «Конституционное право» по этому их мы только назовем, а более подробно их можно изучить на семинарских занятиях и самостоятельно.
Обще правовые: законность, народность, принцип равноправия граждан, принцип социального светского государства, гуманизма и справедливости, централизации и децентрализации, ответственности, плановость «их еще называют конституционными». К межотраслевым принципам относятся: универсальность, общедоступность, всесторонность, взаимоответственность.
Общими являются: объективность, конкретность, эффективность управления.
К организационным принципам управления относится: отраслевой, территориальный, линейный, функциональный, принцип дифференциации, и фиксирования функций и полномочий, принцип двойного подчинения, принцип компетентности, принцип сочетания коллегиальности и единоначалия, принцип верности должностных лиц.
Мы же остановимся на отраслевом, территориальном и функциональном принципах.
Ряд принципов, на основе которых осуществляется государственное управление, имеет прямое отношение к организации аппарата управления, его связей с подведомственными объектами и управляемыми. Они также как и социально-политические принципы находят воплощение практически во всех областях государственного управления. К их числу относят как правило: отраслевой, территориальный, функциональный принципы. Каждый из принципов имеет определенные организационно-правовые формы. Для организации государственного управления и его аппарата важно обеспечение их должного сочетания в практической исполнительной и распорядительной деятельности.
Отраслевой принцип выступает в качестве ведущего в организации управления. Например, система государственного управления разбита на определенные управленческие отрасли (отрасли государственного управления), наибольшее число органов государственного управления в центре и на местах имеет отраслевую компетенцию (например, федеральные министерства и министерства субъектов федерации, отраслевые управления и отделы местной администрации и т.д.).
В конкретном управленческом варианте отрасль государственного управления может характеризоваться через систему министерства, как основного звена отраслевого государственного управления. Указанную систему составляют: данное министерство РФ, соответствующие ему министерства республик в составе Российской Федерации, одноименные местные отраслевые органы, а также предприятий, учреждения и организации, отнесенные к этому отраслевому профилю. Исходя из этого отраслевой принцип предполагает наличие единого организационного центра, которому по вертикальной линии подчинена вся совокупность звеньев внутриотраслевого характера, т.е. нижестоящие органы управления, предприятия, учреждение и организации. Он призван осуществлять централизованное руководство отраслевыми комплексами, единообразное решение общих для этих комплексов вопросов, наиболее полный учет особенностей и потребностей каждого из них.
Отраслевой принцип — выражение отраслевой специализации государственного управления, в рамках которой централизм сочетается с инициативой нижестоящих органов, руководимых предприятий, учреждений и организаций, с усилением их самостоятельности.
Территориальный принцип в отличие от отраслевого, выражающего структуру государственного управления по вертикали (совокупность вертикально построенных комплексов), по существу есть его горизонтальный срез. Он учитывает расположение предприятий, учреждений и организаций различного отраслевого профиля на определенной территории — район, город, область, край, республика и т.п. Это — различные административно-территориальные и национально-государственные образования, в рамках которых действуют органы исполнительной власти и подчиненные им территориальные органы управления.
Функциональный принцип обеспечивает в системе государственного управления межотраслевые начала. Их назначение — преодоление несогласованности действий различных ведомств.
Ну и прежде чем перейти к обобщающему выводу затронем сферы исполнительно-распорядительной деятельности, гос.управления оказывающие управленческое воздействие.
Их три: сфера экономики, социально-культурного развития и административно-политической деятельности.
В некоторых источниках указанные сферы именуются отраслями, областями, однако разницы никакой нет. В свою очередь гос.управление в любой сфере может рассматриваться более конкретно, административно-политическая делится на управление в сфере внешних связей, в области безопасности и т.д.
А теперь вывод по данному вопросу. Прежде всего необходимо вспомнить, какой смысл вкладывается в понятие «гос.управление». В самых общих чертах это деятельность исполнительно-распорядительного характера, что во-первых, определяет основное направление этой деятельности – исполнение, то есть проведение в жизнь законов и подзаконных актов, и, во-вторых, указывает на средства данной цели – распорядительство, то есть использование необходимых юридически-властных полномочий.
Гос.управление в основном прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых в качестве исполнительных и распорядительных органов гос.власти или же органов гос.управления.
Гос.управление – подзаконная (на основании и во исполнении закона), исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным строительством. В таком понимании органы гос.управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата гос.власти или гос.администрации.
Переход от идеи разделения труда к разделению властей в наше время привел к тому, что термин «гос.управление» был заменен «исполнительной властью», о чем мы поговорим в последнем вопросе нашей лекции.