Место высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе органов власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Современное состояние и динамика административных преобразований в Российской Федерации со всей очевидностью показывает, что дальнейшая реа­лизация реформ в России и обеспечение стабильности системы федеративных основ российского государства будет во многом зависеть от развития целого ряда факторов. Особая роль в этом процессе, на наш взгляд, отводится институту высшего должностного лица субъекта Российс­кой Федерации, который играет ключевую роль в процессах перераспределения властных полномочий на уровне субъекта Российской Федерации и обеспечива­ет взаимосвязь двух уровней публичной власти[42].

В России Федеральный закон от 6 октября 1999 г. определяет, что в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определя­ется высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта.

Основы правового статуса, функции и полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации определяются в гл. III «Органы исполни­тельной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона от 6 ок­тября 1999 года. Следовательно, федеральный законодатель рассматривает выс­шее должностное лицо субъекта Российской Федерации как элемент системы именно исполнительной власти. По своему статусу это должностное лицо в силу принципа единства системы государственной влас­ти находится в отношениях субординации непосредственно с президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти[43].

Как субъект системы разделения властей высшее должностное лицо субъекта РФ принимает активное участие в системе «сдержек и противовесов».

В современных политических и социально-экономических российских реали­ях фигура высшего должностного лица субъекта РФ имеет огромное значение для укрепления единства страны, ее правового пространства, формирования единой экономической и финансовой системы. Исходя из этого, подбор кандида­туры на эту должность имеет далеко идущие политические последствия. Памя­туя о выстраивании жесткой вертикали государственной власти, федеральный центр вынужден учитывать то обстоятельство, что роль высших должностных лиц субъектов РФ в политической системе определяется не только их значитель­ными властными полномочиями.

Однако изменение порядка получения высшим должностным лицом субъек­та должности в регионе не могло не сказаться на держателях этих должностей. Многими политологами отмечается тот факт, что зародившаяся во времена пре­зидентства Б.Н. Ельцина привычка губернаторов воспринимать себя полноправ­ными хозяевами своих территорий постепенно отмирает[44].

По нашему мнению, в современных условиях главы регионов – это просто высокопоставленные чиновники (адми­нистраторы и управленцы), чьи личные интересы заключаются в быстром и четком исполнении поступающих из центра распоряжений. Снижение политичес­кой роли региональных лидеров в качестве федеральных политиков (достаточно вспомнить реформу Совета Федерации) привело к снижению инициативности и публичности губернаторов и их администраций, они предпочитают быть тихими исполнителями воли федерального центра, хотя некоторые регионы до сих пор стараются сохранить свою автономию (например национальные республики в составе РФ).

Определение места высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе органов власти субъекта РФ целесообразнее осуществить в соответствии с классификацией, в основе которой лежит субъектный признак:

1. Взаимодействие высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ и Президента РФ.

2. Взаимодействие высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ и Федерального Собрания РФ.

3. Взаимодействие высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ с остальными участниками в рамках системы органов государственной власти субъекта РФ.

4. Взаимодействие высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ и законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Указанная классификация предложенная Н.В. Машьяновым, на наш взгляд, наиболее полно характеризует место высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе органов власти[45].

Характер взаимодействия высшего должностного лица субъекта РФ и Президента РФ обусловлен природой статуса этих субъектов государственной власти. Президент РФ как глава государства и гарант Конституции РФ наделяется большим объемом властных полномочий, которые определяют приоритет президентской власти.

Выстраивается президентская властная вертикаль субординационного типа и во взаимоотношениях с субъектами РФ. Прежде всего, это выразилось в оформлении зависимого положения высшего должностного лица от Президента РФ. Следует заметить, что степень зависимости в последнее десятилетие значительно варьируется, что связано прежде всего с порядком занятия должности высшим должностным лицом субъекта РФ.

Указанная вертикаль институируется в прямых и косвенных формах. В числе прямых форм можно выделить следующие:

1) Участие Президента РФ в процессе избрания на должность кандидатуры высшего должностного лица, которое законодательно оформлено как проведение консультаций с Президентом РФ лица, претендующего на участие в выборах на должность высшего должностного лица;

2) Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица Президентом РФ. Так, например, в Уставе Оренбургской области указано, что полномочия Губернатора области прекращаются досрочно, в частности, в случаях:

- отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия Законодательным Собранием;

- отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

При этом основанием для утраты доверия Президента Российской Федерации является выявление в отношении Губернатора Оренбургской области фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции»[46].

3) Регулятивная деятельность Президента РФ. Глава государства вправе издавать правовые акты, предусматривающие императивные положения в адрес субъекта РФ. В п. 8 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации» закрепляется обязанность высшего должностного лица по исполнению указов Президента РФ при осуществлении своих полномочий.

4) Право приостанавливать действие актов высшего должностного лица, в том числе действие актов высшего органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушений прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса судом.

Так, примером может служить издание Президентом РФ Указа от 1 сентября 2000 г. «О приостановлении действия пунктов 1, 3 и 5 распоряжения главы администрации Оренбургской области от 13 марта 2000 г. № 308-р «О сохранении поголовья сельскохозяйственных животных в хозяйствах области»[47].

5) Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Данная форма реализации контрольных полномочий главы государства эффективно действует с 2001 г. и в полной мере реализовала себя на практике. Например, 30 декабря 2013 г. главный федеральный инспектор по Оренбургской области С. Гаврилин провел координационное совещание с руководителями территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Основным вопросом, вынесенным на обсуждение, стал контроль хода исполнения Указов Президента от 7 мая 2012 года №№ 596-606 (исполнение планов контрольных мероприятий за реализацией Указов по направлениям деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти).

Главным федеральным инспектором по Оренбургской области проанализированы ключевые социально-экономические показатели региона, результативность проведенной работы, обозначены цели и методы дальнейшего контроля для достижения приоритетных задач[48].

Указанные формы воздействия Президента РФ на высшее должностное лицо, имеют позитивные и негативные стороны. Основным предложением для сглаживания негативных сторон указанного вида взаимодействия может являться более тесное взаимодействие органов власти субъекта РФ и его высшего должностного лица с представителями Президента РФ в субъекте РФ: полномочным представителем Президента РФ и главными инспекторами.

Рассмотрим косвенные формы построения вертикали Президент РФ – высшее должностное лицо субъекта РФ. В их числе выделяются:

1) Целеполагающая (прогностическая) деятельность Президента РФ. Он вырабатывает основные направления внутренней и внешней политики, в ходе которой определяются основные цели и задачи органов государственной власти в конкретно-исторический период развития.

2) Использование Президентом РФ согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.

В государственно-правовой практике утвердилась и «обратная» связь в отношениях между Президентом РФ и высшим должностным лицом – институирован Государственный Совет РФ как рекомендательная форма взаимодействия высшего должностного лица и Президента РФ.

Представляется, что формирование тесного взаимодействия по принципу «снизу-вверх», то есть от главы субъекта федерации к Президенту РФ, значительно укрепит положение главы субъекта федерации в выстраиваемой вертикали. Этой же цели могут служить встречи Президента РФ с высшими должностными лицами с целью обсуждения вопросов развития субъектов РФ. Признается, что данная практика является весьма полезной. Поэтому соответствующая деятельность нуждается в дополнительном нормативном оформлении.

Рассматривая взаимодействие высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ и Федерального Собрания РФ следует охарактеризовать основные организационно-правовые формы взаимодействия высшего должностного лица и парламента России.

Прямая связь «сверху-вниз» между Федеральным Собранием и высшим должностным лицом осуществляется посредством федерального законодательного регулирования. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо обязано при осуществлении своих полномочий соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы и обеспечивать их исполнение на территории субъекта РФ (п. 8 ст. 18, ст. 20). Тем самым федеральный законодатель закрепляет положение, которое оказывает прямое воздействие на высших должностных лиц субъектов РФ.

Системная организация законодательной власти в Российской Федерации основывается не только на прямой связи «сверху-вниз», но и на обратной «снизу-вверх». Это означает то, что субъект РФ должен оказывать определенное влияние на деятельность Федерального Собрания. Воздействие субъекта РФ «снизу-вверх» по конституционному праву России является только косвенным.

Более четко, по нашему мнению, обратная связь высшего должностного лица и Федерального Собрания оформлена в отношениях с палатами. Через институт представителя от исполнительной власти в Совете Федерации осуществляется прямое воздействие на решения, принимаемые этой палатой.

Так, например, первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества А. Александров в рамках работы в Калужской области выступил перед депутатами на заседании Законодательного Собрания Калужской области с докладом о своей деятельности в СФ в 2013 году, в ходе которого заявил, что необходимо упорядочить и согласовать совместную деятельность по рассмотрению законодательных инициатив Законодательного Собрания Калужской области в Парламенте России[49].

Взаимодействие высшего должностного лица с Государственной Думой осуществляется путем участия в законодательной деятельности в таких формах как: 1) заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и 2) участия субъектов РФ в принятии федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В качестве примера первой формы можно указать Договор 2007 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан[50].

В настоящее время наблюдается все более активное участие высшего должностного лица в законодательной деятельности. Исходя из этого, выделяется форма косвенного воздействия последнего на законодательный процесс в Государственной Думе.

Председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике А. Казаков считает, что возможности влияния регионов на законодательство, в части законодательной инициативы субъектов Федерации через палаты, и в части учета их пожеланий при подготовке и прохождении законов, пока ограничены. Субъекты предпочитают использовать собственное право законодательной инициативы, направляя законопроект напрямую в Государственную Думу. Безусловно, такой путь в определенном смысле короче. Но вот его результативность вызывает большие сомнения... При этом законопроекты, поступающие из регионов, далеко не всегда отличаются высоким качеством юридической подготовки, порой чрезмерно ориентированы на территориальные проблемы, потребности, без увязки с общегосударственными задачами.

Заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Л. Биндар указал, что статистика законов, принятых по инициативам субъектов Федерации, удручающая, их доля в общем количестве законов ничтожна[51].

Председатель Тюменской областной Думы С. Корепанов, считает, что Регламент Государственной Думы (как и отсутствие заключения Правительства России на законопроект) является основным тормозом для его продвижения к закону[52].

На наш взгляд необходимо предпринять следующие меры, которые позволят значительно улучшить ситуацию с положительным исходом законодательных инициатив регионов.

- Принятие федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов РФ». Это фундаментальный закон для всей российской правовой базы, устанавливающий порядок и правила осуществления законотворческого процесса, общепринятые в мире.

- Одновременное участие с региональными парламентами субъектами законодательной инициативы и депутатов Государственной Думы, и членов Совета Федерации от данной территории.

Важным направлением деятельности высшего должностного лица субъекта РФ является его взаимодействие с Правительством РФ.

Правительство РФ как орган государственной власти, осуществляет, согласно ст. 110 Конституции РФ, исполнительную власть в Российской Федерации. Чтобы охарактеризовать взаимодействие высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ и Правительства РФ следует раскрыть конституционное понятие «единая система исполнительной власти в Российской Федерации». Система исполнительной власти в России включает подсистемы федеральной исполнительной власти и исполнительной власти субъектов РФ. С точки зрения функциональной единство этих подсистем выражается в том, что по вопросам ведения ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ они (подсистемы) находятся в сложных отношениях. Между ними устанавливаются, во-первых, отношения зависимости (субординации), во-вторых, взаимодействия и координации и, в-третьих, независимости, основанной на разделении компетенции и взаимном делегировании полномочий.

В организационно-правовом аспекте единство исполнительной власти в России обеспечивается законодательным регулированием общих принципов организации системы органов государственной власти (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), выдвижением основных целей и задач, определением основных направлений государственной политики и др. При этом учитывается, что отношения высшего должностного лица с Правительством РФ строятся, во-первых, как коллегиальным органом исполнительной власти, а во-вторых, эти отношения выражаются во взаимодействии с федеральными министерствами.

Особенность взаимоотношений с федеральными министерствами характеризуется их отраслевой (межотраслевой) спецификой. Так, отношения между министерством финансов и высшим должностным лицом являются в большей мере субординационными, нежели между высшим должностным лицом и Министерством регионального развития РФ. С чем это связано? На примере Оренбургской области, это обусловлено, прежде всего, тем, что доля федерального финансирования является значительной. Происходящие в Оренбургской области процессы строительства доступного социального жилья, дорог и объектов общефедерального значения предопределяют зависимость руководства области от федерального министерства финансов в процессе принятия решений. В частности это видно из структуры источников внутреннего финансирования дефицита областного бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов[53].

Руководящая роль высшего должностного лица в сфере исполнительной власти во многом определяется природой статуса высшего должностного лица. Природа статуса высшего должностного лица сложная. С одной стороны, высшее должностное лицо выступает как глава субъекта РФ, а с другой стороны – как руководитель высшего органа исполнительной власти субъекта РФ и руководитель исполнительной власти субъекта РФ в целом.

В ряде субъектов РФ высшее должностное лицо институируется только как глава высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Такой подход сужает статус высшего должностного лица, поскольку федеральное законодательство закрепляет такие полномочия высшего должностного лица (представительские, координационные, в сфере законодательной власти), которые позволяют рассматривать высшее должностное лицо не только как главу высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, но и как главу субъекта РФ.

Высшее должностное лицо является субъектом, непосредственно осуществляющим исполнительную власть не только в качестве руководителя высшего органа исполнительной власти (или главы исполнительной власти) субъекта РФ, но и лица, которое лично совершает исполнительно-распорядительные действия.

Данный аспект статуса высшего должностного лица отражается в конституциях (уставах) субъектов РФ по-разному. Общим является то, что во всех субъектах РФ конституируются важнейшие направления исполнительно-распорядительной деятельности высшего должностного лица (обеспечение прав и свобод, законности и правопорядка, безопасности, решение вопросов социально-экономического развития и др.). Эти общие направления конкретизируются в конституционных (уставных) положениях с учетом особенностей развития того или иного субъекта РФ.

Существуют типичные полномочия высшего должностного лица как руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, которые отражаются в региональном законодательстве.

Так, Губернатор Оренбургской области возглавляет Правительство Оренбургской области, определяет основные направления деятельности Правительства Оренбургской области, осуществляет организацию деятельности Правительства Оренбургской области в целом и руководство деятельностью членов Правительства Оренбургской области.

Губернатор Оренбургской области несет ответственность за деятельность Правительства Оренбургской области.

Губернатор Оренбургской области:

- представляет Правительство Оренбургской области в отношениях с федеральными органами государственной власти, субъектами Российской Федерации, физическими и юридическими лицами, а также при осуществлении международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей;

- ведет заседания Правительства Оренбургской области, обладая правом решающего голоса;

- представляет в Законодательное Собрание Оренбургской области на согласование кандидатуру первого вице-губернатора - первого заместителя председателя Правительства Оренбургской области;

- распределяет обязанности между членами Правительства Оренбургской области;

- организует контроль за исполнением постановлений Правительства Оренбургской области;

- осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством[54].

В целом мы видим, что основной обязанностью высшего должностного лица субъекта РФ в указных отношениях является организация работы высшего органа исполнительной власти, определение основных направлений его деятельности, обеспечение исполнения этим органом возложенных на него полномочий и контроль за их исполнением.

Основными формами взаимодействия высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) и законодательного (представительного) органа субъекта РФ являются:

1) участие в законодательном процессе, в том числе, право законодательной инициативы, промульгация принятых законов субъекта РФ;

2) назначение представителя от исполнительной власти в Совет Федерации;

3) контроль за исполнительной властью;

5) подготовка проектов и одобрение (отклонение) договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

6) формирование высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, назначение на должность должностных лиц органов исполнительной власти субъекта РФ;

7) применении мер ответственности, в том числе по досрочному прекращению полномочий.

На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что как субъект системы разделения властей высшее должностное лицо субъекта РФ принимает активное участие в системе «сдержек и противовесов». В современных политических и социально-экономических российских реали­ях фигура высшего должностного лица субъекта РФ имеет огромное значение для укрепления единства страны, ее правового пространства, формирования единой экономической и финансовой системы.