Глава 7. Конституционные характеристики Российского государства
В понятие основ конституционного строя входят закрепленные конституцией характеристики государства. Статья 1 Конституции России устанавливает, что Российская Федерация есть демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления. Статья 7 характеризует государство также как социальное, а ст. 14 —как светское.
Демократическое государство
Таким называется государство, устройство и деятельность которого соответствует воле народа, общепризнанным правам и свободам человека и гражданина. Демократическое государство — важнейший элемент демократии гражданского общества, основанного на свободе людей. Источником власти и легитимации всех органов этого государства является суверенитет народа.
Недостаточно только провозгласить государство демократическим (это делают и тоталитарные государства), главное — обеспечить его устройство и деятельность соответствующими правовыми институтами, реальными гарантиями демократизма. Понятие демократического государства неразрывно связано с понятиями конституционного и правового государства, в известном смысле можно говорить о синонимичности всех трех терминов. Демократическое государство не может не быть одновременно конституционным и правовым.
Государство может соответствовать характеристике демократического только в условиях сформировавшегося гражданского общества. Это государство не должно стремиться к этатизму, оно должно строго придерживаться установленных пределов вмешательства в экономическую и духовную жизнь, которые обеспечивают свободу предпринимательства и культуры. В функции демократического государства входит обеспечение общих интересов народа, но при безусловном соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина. Такое государство является антиподом тоталитарного государства, эти два понятия взаимно исключают друг друга.
Важнейшими признаками демократического государства являются реальная представительная демократия и обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Представительная демократия — осуществление народом власти через выборные учреждения, которые представляют граждан и наделены исключительным правом принимать законы. Представительные органы (парламенты, выборные органы местного самоуправления) наделяются правом решения наиболее важных вопросов жизни народа (объявление войны, принятие бюджета, введение чрезвычайного и военного положения, разрешение территориальных споров и др.). Конституции в различных странах наделяют представительные органы различными полномочиями, но обязательными и важнейшими среди них являются функции законодательной власти и принятия бюджета. Представительные органы не обязательно призваны напрямую контролировать исполнительную власть — это признается только в государствах с парламентской формой правления, но при любой системе данные органы все же наделяются отдельными конституционными полномочиями в этой области. Эффективность деятельности представительных органов в огромной, если не в решающей, степени зависит от сотрудничества с исполнительной властью. Другое не менее важное условие — независимость представительного учреждения в пределах своих полномочий, отсутствие конкурирующей законодательной власти, невмешательство исполнительной власти в прерогативы представительных учреждений.
В Российской Федерации представительная демократия обеспечивается выборностью Государственной Думы и конституционно обусловленным формированием Совета Федерации, а также законодательных учреждений субъектов Федерации и органов местного самоуправления. На каждом уровне представительные учреждения обладают определенными полномочиями, которые исключают возможность вмешательства со стороны кого бы то ни было. И в то же время эта система носит целостный характер, характеризует одно суверенное государство — Российскую Федерацию. Единство системы государственной власти закреплено в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ.
Обеспечение прав и свобод человека и гражданина — другой важнейший признак демократического государства. Именно здесь проявляется тесная связь формально демократических институтов с политическим режимом. Только в условиях демократического режима права и свободы становятся реальными, устанавливается законность и исключается произвол силовых структур государства. Никакие возвышенные цели и демократические декларации не способны придать государству подлинно демократический характер, если не обеспечиваются общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Конституция РФ закрепила все известные мировой практике права и свободы, однако для реализации многих из них еще необходимо создать условия.
Демократическое государство не отрицает принуждения, а предполагает его организацию в определенных формах. К этому побуждает сущностная обязанность государства защищать права и свободы граждан, устраняя преступность и другие правонарушения. Демократия — это не вседозволенность. Однако принуждение должно иметь четкие пределы и осуществляться только в соответствии с законом. Правозащитные органы не только вправе, но и обязаны применять силу в определенных случаях, однако при этом всегда действуя только законными средствами и на основании закона. Демократическое государство не может допустить «разрыхления» государственности, то есть невыполнения законов и других правовых актов, игнорирования действий органов государственной власти. Это государство подчинено закону и требует законопослушания от всех своих граждан.
Федеративное государство
Государственное устройство России основывается на принципе федерализма. Это означает, что государство состоит из нескольких равноправных субъектов, некоторые из которых (республики) называются в Конституции РФ государствами. Однако субъекты Федерации, в том числе и республики, не являются независимыми государствами — в таком случае их союз был бы не федерацией, а конфедерацией, а сами они считались бы субъектами международного права.
Понятию «федерация» противостоит понятие «унитарное государство», то есть такое государство, которое управляется централизованно, а его территориальные единицы не имеют никакой государственности, а включают только местное самоуправление.
Эта форма государственного устройства тоже имеется в Российской Федерации — унитарными (по своему внутреннему устройству) являются республики — субъекты РФ.
Принятие Конституции РФ в 1993 г. проходило в сложных условиях, явившихся отголосками периода тоталитаризма. Несмотря на проведенную в 1990—991 гг. определенную демократизацию государственного устройства Российской Федерации, многие проблемы решены не были. Естественное стремление к ликвидации бюрократической централизации и к подлинному федерализму порой порождало экстремистское требование полной самостоятельности и даже выхода из Российской Федерации. Равноправие субъектов Федерации стало главным условием перестройки федеративных отношений на демократической основе.
Конституция 1993 г. закрепила Федерацию, состоявшую к тому времени из 89 равноправных субъектов, из которых 21 — республики, 1 — автономная область, 10 — автономные округа и 57 — края, области и города (Москва и Санкт-Петербург). При этом края, области и города не являются национальными по названию и своему характеру, а остальные субъекты олицетворяют ту или другую меру национальной государственности. В то же время предусматривается свойственное правовому государству равенство всех граждан, особенно важное в республиках, где доля титульной нации составляет менее половины населения.
В новых решениях есть значительное позитивное содержание.
Во-первых, Конституция приглушила (или приостановила) развитие деструктивного национализма в ряде регионов, предоставив правовую основу для удовлетворения национальных амбиций определенным кругам вместе с жизненно важными преимуществами пребывания в составе Российской Федерации. Всплеск национализма стал следствием неразвитости гражданского общества в республиках и «неосвоенности» идеи правового государства.
Во-вторых, коренное политическое и экономическое реформирование страны властно требует предоставить регионам больше самостоятельности, ибо управлять новыми экономическими и политическими процессами в масштабах столь огромной территории из столицы стало невозможным, к тому же такое управление пришло в противоречие с потребностями рыночной экономики и процессами политического плюрализма.
Основы конституционного строя в области государственного устройства, сформулированные в ст. 5 Конституции, следующие:
1) Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Федерации;
2) республики имеют свою конституцию и законодательство, а другие субъекты —устав и законодательство;
3) федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации;
4) во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации между собой равноправны.
Содержащиеся в ст. 5 формулировки носят компромиссный характер, отражающий политическую нестабильность в 1990-х годах.
Отсюда их некоторая неопределенность. Так, республика характеризуется через скобки как государство, что может быть понято как признание суверенитета и международно-правовой правосубъектности. Но такое понимание противоречило бы ст. 4, в которой установлено, что суверенитет Российской Федерации неделим («распространяется на всю ее территорию»), а значит, субъекты Федерации не вправе выступать как субъекты международного права. Кроме того, весьма трудно совместить принцип равноправия субъектов Федерации с тем, что одни из них являются государствами, а другие в лучшем случае только некими государственными образованиями. Возникает также ряд вопросов. Является ли устав субъекта Федерации по своей юридической силе равноценным конституции, и если да, то почему они по-разному называются, если же нет, то можно ли говорить о равноправии? Какой смысл вкладывается в термин «самоопределение народов»? Означает ли это, что более 100 народов, населяющих Россию и не имеющих национальной государственности, вправе теперь ее законно обрести? Или следует считать, что, приняв данную Конституцию, они уже самоопределились? Не совсем ясно также, что означает равноправие субъектов «между собой» во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4), если до этого в ч. 1 уже было закреплено равноправие субъектов Федерации?
Для того чтобы не порождать конституционные кризисы, потребуется правовое разъяснение этих вопросов через решения Конституционного Суда или принятие федеральных законов, а возможно, они будут отрегулированы путем вошедших в силу обычаев.
Правовое государство
Так характеризуется государство, которое во всей своей деятельности подчиняется праву и главной своей целью считает обеспечение прав и свобод человека. Для создания правового государства недостаточно одного его провозглашения, оно должно фактически сложиться как система гарантий от беспредельного административного вмешательства в саморегулирующееся гражданское общество, от попыток кого бы то ни было прибегнуть к неконституционным методам осуществления власти. Правовое государство — это высокий уровень авторитета государственности, реальный режим господства права, обеспечивающий все права человека и гражданина в экономической и духовной сферах.
Первые представления о государстве, основанном на господстве закона, сложились еще в Древней Греции. Сократ, Платон, Аристотель, Полибий развивали эти представления. Например, Аристотель указывал, что там, где отсутствует власть закона, нет места и какой-либо форме государственного строя. В Средние века Н. Макиавелли и Ж. Боден обосновали задачу государства, которая состоит в охране прав и свобод граждан. В эпоху начавшихся демократических революций (XVII—VIII вв.) эти идеи легли в основу новой государственности (их развивали в Голландии — Г. Гроций и Б. Спиноза, в Англии — Т. Гоббс и Дж. Локк, во Франции — П. Гольбах, Ш. Монтескье и Д. Дидро, в США — Т. Джефферсон и Т. Пэйн). Но только в XIX веке в трудах немецких философов Э. Канта, Г. Гегеля, а также юристов Р. фон Моля, К.Т. Велькера и других сформировалась целостная теория правового государства, которая стала претворяться в жизнь.
В России эту теорию развивали Б.Н. Чичерин, Б.А. Кистяковский, П.И. Новгородцев, Н.М. Коркунов, С.А. Муромцев, С.А. Котляревский, Г Ф. Шершеневич и др., но переход к правовому государству, по сути, обозначился только после 1905 г.
Вот, например, как определял правовое государство Б.А. Кистяковский: «Основной принцип правового или конституционного государства состоит в том, что государственная власть в нем ограничена. В правовом государстве власти положены определенные пределы, которые она не должна и не может преступить. Ограничение власти в правовом государстве создается признанием за человеком неотъемлемых, ненарушаемых, неприкосновенных и неотчуждаемых прав».
Советское государство за все время своего существования было антиподом правового государства, и только с принятием в 1993 г. Конституции РФ начался процесс создания этого государства в России.
Понятие правового государства многомерно, оно включает все то, что вкладывается в понятие конституционного демократического государства. И в то же время можно выделить его основные признаки (тем более что в Конституции РФ это понятие не раскрывается).
1. Высший приоритет прав и свобод человека и гражданина, опирающихся на прочное закрепление в конституции и законах и соответствующих естественному праву. Правовое государство признает нерушимость этих прав и свобод, а также свою обязанность соблюдать и охранять их. «Все, что не запрещено, то дозволено» — важнейший принцип правового государства. Такой подход к правам и свободам буквально пронизывает Конституцию РФ и многие законы. Он, как было показано выше, составляет суть гуманистических основ конституционного строя и в полной мере проявляется в гл. 2 Конституции, посвященной правам и свободам человека и гражданина. В законодательстве и на практике еще встречаются нормы и действия должностных лиц, которые нарушают основные права и свободы. Это часто объясняется уровнем юридической техники и отсутствием правовой культуры. Но и сами граждане не приобрели еще навыков защиты своих прав. В правовом государстве нельзя избежать правонарушений, но должны сложиться общеизвестные и общеиспользуемые гарантии и механизмы исправления любых ошибок и нарушений, неукоснительного и приоритетного соблюдения прав человека и гражданина.
2. Независимость суда как главного механизма гарантий прав и свобод. Должна быть обеспечена независимость суда от любых властных и общественных структур, ибо только независимый суд в состоянии эффективно защищать человека и гражданина от произвола исполнительной власти с ее силовыми структурами.
Принцип независимости суда прямо закреплен в ст. 120 Конституции России, он также обеспечивается рядом других статей, в которых говорится о несменяемости и неприкосновенности судей, устанавливаются демократические принципы судопроизводства. В ряде статей гл. 2 Конституции указывается на исключительное право суда ограничивать права и свободы (например, никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда, — ст. 35; арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению — ст. 22 и др.).
Несомненно, в ходе судебной реформы будут существенно углублены и детализированы конституционные гарантии независимости судов и расширена их компетенция.
3. Верховенство конституции по отношению ко всем нормативным актам. Никакой закон или другой акт не вправе исправлять или дополнять конституцию, тем более противоречить ей. Вместе с естественным правом конституция образует фундамент всей правовой системы, она призвана создавать такой порядок, при котором бы закон и право не расходились. В этом смысле верховенство конституции и верховенство права тождественны.
В Конституции России закрепляется принцип верховенства Конституции. Устанавливается (ст. 15), что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, а законы и иные правовые акты не должны ей противоречить. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Следовательно, государство связано правом, все должностные лица — от главы государства до рядового чиновника — обязаны действовать в соответствии с правом, а за нарушения несут ответственность (уголовную, административную, гражданскую). Любой выход этих лиц за пределы своей компетенции есть нарушение принципа правового государства, изменяющее баланс власти и свободы, а значит, создающее угрозу правам и свободам человека и гражданина или являющееся недозволенным вмешательством в жизнь гражданского общества.
Немаловажно, каким путем законы должны становиться известными гражданам, поскольку в тоталитарном советском государстве часто применялись неопубликованные, так называемые закрытые (секретные) постановления. Ныне в Конституции установлено, что законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов установлен Указом Президента РФ от 5 апреля 1994 г.
4. Приоритет международного права. Этот признак правового государства как бы дает пропуск в цивилизованный мир. Государство, обладающее суверенным правом принимать свои законы, соглашается с тем, что эти законы не должны противоречить праву мирового сообщества. Тем самым через верность нормам международного права происходит своеобразная унификация национальных правовых систем на самом высоком уровне, гарантий прав и свобод человека и гражданина, демократии и социального прогресса. Этим объясняется включение данного принципа в конституции многих государств.
В Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) принцип приоритета международного права как бы разбит на две части. Во-первых, закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Но в Конституции не содержится определения этих принципов и норм, поэтому надо исходить из международной практики, в которой под ними понимают Устав ООН; международные конвенции, как общие, так и специальные; международные обычаи и общие принципы права, признанные цивилизованными народами. Естественно, при этом речь идет о тех принципах и нормах, которые признаны Российской Федерацией.
Во-вторых, в случае расхождения правил закона и правил международного договора России приоритет отдается правилам международного договора. Как отмечалось, заключение Российской Федерацией договоров с другими государствами регулируется Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации».
Указанные признаки правового государства являются только основными. В практической жизни правовое государство включает еще очень много аспектов. Это и верховенство парламента в законодательной сфере, и демократический контроль за использованием армии за рубежом и внутри страны, и невмешательство государства в работу средств массовой информации, и законность методов деятельности органов контрразведки, и гласность внешнеполитических шагов правительства, и многое другое. Разумеется, для всех соответствующих действий органов исполнительной власти должны существовать конкретные законы, право и только право должно лежать в основе любых государственных решений, и особенно связанных с применением принуждения.
Социальное государство
Так называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности. Это государство не стремится к уравниловке за счет отказа от свободы, как это делало социалистическое государство. Напротив, оно увязывает свободу и социальную защиту социально слабых слоев (безработных, нетрудоспособных, инвалидов и т. д.), поскольку между этими целями существует определенное противоречие. Социальное государство как бы исправляет формализм понятий «свобода» и «равенство», помогая людям непредприимчивым и бедным.
Когда после Второй мировой войны в конституциях ряда западноевропейских стран появилась формула «социальное государство» (ФРГ, Франция, Италия и др.), многие исследователи считали, что обязанности такого государства сводятся только к провозглашению социально-экономических прав граждан (право на труд, на отдых, социальное обеспечение и проч.) или к раздаче пенсий и различных пособий. Но со временем утвердилось понимание того, что социальное государство — это нечто большее, оно призвано создавать условия для обеспечения граждан работой, перераспределять доходы через государственный бюджет, обеспечивать людям прожиточный минимум и содействовать увеличению числа мелких и средних собственников, охранять наемный труд, заботиться об образовании, культуре, семье и здравоохранении, постоянно улучшать социальное обеспечение и др. Выяснилось, что помимо собственно социальной политики социальную ориентацию должна приобрести вся экономическая политика правительства и при этом не перечеркивать конкуренцию и экономическую свободу, поощрять индивидуальную инициативу, сохранять и даже усиливать стимул к росту личного благосостояния. Это государство должно бороться не против богатства, а против нищеты, оно отрицает чрезмерный этатизм в распределении благ, поощряя социальную функцию частной собственности.
Функции социального государства широки. Оно создает условия для поддержания полной занятости, перераспределяет доходы через государственный бюджет в пользу неимущих, обеспечивает людям прожиточный минимум, охраняет наемный труд, заботится об образовании, социальном обеспечении, семье, здравоохранении и т. д. Социальная деятельность по этим направлениям не требует огосударствления экономики, а, напротив, сочетается с укреплением рыночного хозяйства и развитием индивидуальной инициативы.
Социальное государство не имеет ничего общего с тоталитарным социализмом, оно рассматривается как составная часть концепции демократического государства, хотя в ряде таких государств конституционно не признается (США, Великобритания, Канада и др.). Однако функции социального государства, обеспечивающие слияние свободы и социальной защиты, присущи и этим государствам. В США, например, уровень социального обеспечения граждан по ряду показателей выше, чем в других странах.
Цели социального государства достигаются отнюдь не только методами социальной политики — в этом случае в связи со сменой правительств многие аспекты этой политики исчезали бы или серьезно менялись. Такое действительно имеет место, но главное состоит не в социальной политике, а в создании необратимой законодательной и административной структуры социальной деятельности государства, в результате чего социальное государство остается таким при всех правительствах. Это, следовательно, структурная реформа всей экономической и политической системы, основанная на консенсусе всех политических сил (либералов, консерваторов, социал-демократов и др.).
Такая концепция социального государства на практике существенно ослабила социальную напряженность между трудом и капиталом, снизила деструктивную активность левого радикализма. Постепенно пошла на спад (без особых запретов) забастовочная борьба, профсоюзы научились добиваться своих целей методами социального партнерства. И хотя нужда и даже нищета значительных групп населения окончательно не исчезли, в целом благосостояние низшего и среднего классов неуклонно улучшается.
В Конституции РФ социальное государство характеризуется как государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь (ст. 7). Это, конечно, слишком общая цель, ключевым и самым сложным понятием которой является «достойная жизнь». Однако ч. 2 ст. 7 дает некоторую расшифровку обязанностей государства:
•охрана труда и здоровья людей;
•установление гарантированного минимального размера оплаты труда;
•обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан;
•развитие системы социальных служб;
•установление государственных пенсий, пособий;
•иные гарантии социальной защиты.
Такой перечень социальных обязанностей государства явно отстает от общепризнанных в конституционной теории и практике развитых стран. Однако введенный в Конституцию термин «социальная защита», хотя не обязательно связанный только с государственными мерами, предполагает возможность расширения этих обязанностей в будущем законодательстве. К сожалению, в конституционный текст не включена формула «социально ориентированная рыночная экономика», это, безусловно, существенно помогало бы становлению социального государства.
Светское государство
Такая характеристика означает, что государство и религиозные объединения отделены друг от друга, т. е. взаимно не вмешиваются в дела друг друга. Давая такую характеристику Российскому государству, Конституция (ст. 14) раскрывает ее в следующих положениях:
• никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной;
• религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.
В противовес светскому государству, установившемуся в большинстве развитых стран (США, Франция и др.), существуют государства, в которых одна из религий признается государственной (англиканская церковь в Великобритании, иудаизм в Израиле, лютеранская церковь в скандинавских странах, мусульманство в исламских государствах Ближнего и Среднего Востока). Даже в тех странах, где закреплено равенство религиозных конфессий (ФРГ, Япония, Италия), все же одна из религий обладает некоторыми привилегиями. Такое положение сложилось в этих странах исторически, оно отражает глубокое убеждение народа в благотворном воздействии религии на политику и общественную мораль. Впрочем, во всех указанных государствах, кроме исламских, гарантируется свобода вероисповедания и наряду с государственной существуют другие конфессии.
В России основными конфессиями являются православие и ислам, но есть и другие вероисповедания (католицизм, буддизм, баптизм, иудаизм и др.). Они совсем недавно обрели необходимые права для своей деятельности, поскольку тоталитарное государство (считавшее себя тоже светским, а на деле бывшее грубо атеистическим) осуществляло гонение на веру, преследование религиозных служителей. Ныне общепризнано, что церковь играет незаменимую роль в духовном возрождении России и вправе свободно проводить свою деятельность не только по отправлению культов, но и по пропаганде вероучения. Религиозные деятели заняли видное место во многих общественных движениях.
Русская православная церковь приняла решение не участвовать в государственной и политической жизни, и с ее стороны нет никаких претензий на статус государственной. Мусульмане также в основном не претендуют на такой статус своей религии, хотя в ряде республик существуют определенные круги, высказывающиеся за преобразование своих республик в исламские государства.
Закрепление светского государства отнюдь не означает умаление или ущемление свободы вероисповедания. Статья 28 Конституции РФ закрепляет свободу совести, и светское государство не освобождается от обязанности гарантировать эту свободу.
В равной степени государство не должно заниматься пропагандой атеизма, каким-либо способом препятствовать свободной деятельности религиозных объединений. Более того, нравственный долг требует, чтобы государство оказывало им содействие в их деятельности.
Следует отметить, что содержащаяся в ст. 14 Конституции РФ характеристика светского государства не упоминает об отделении государственной школы от религии. Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» (в редакции от 6 июля 2006 г.) (ст. 5) установлено, что религиозные организации вправе в соответствии со своими уставами и законодательством Российской Федерации создавать образовательные учреждения. По просьбе родителей или лиц, их заменяющих, с согласия детей, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, администрация указанных учреждений по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления предоставляет религиозной организации возможность обучать детей религии вне рамок образовательной программы.
Светский характер государства означает, что официальные лица государства, хотя и вправе исповедовать любую религию, не должны предоставлять каких-либо привилегий той или иной конфессии, допускать ее влияние на принятие государственных решений. В связи с этим в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в редакции от 2 февраля 2006 г.) установлено, что государственные служащие не имеют права использовать должностные полномочия в интересах религиозных объединений, публично выражать отношение к ним, если это не входит в их обязанности (п. 3 ст. 17). Подобные ограничения вполне объяснимы для страны с религиозным плюрализмом, каковой является Россия, а также многонациональным составом государственного аппарата, что требует от государства соблюдения строгого нейтралитета по отношению к конфессиям.