Административно-процессуальные кодексы

Рассмотрев элементы административной процедуры, необходимо решить, какова наилучшая форма их правового выражения. Обычно выбор делается между процессуальным кодексом, включающим в себя все административные процессы, и специальными процессуальными законами, относящимися к конкретным областям администрирования. Аргументы в пользу единого кодекса кажутся неотразимыми, хотя и кодекс не является идеальным решением, имеет свои недостатки. В этом параграфе дается краткий перечень того, что составляет единый кодекс; за этим следует анализ того, что должно включаться в кодекс, и, наконец, рассматриваются недостатки кодексов.

7.4.1. Европейский подход к административно-процессуальным кодексам. Прежде чем рассматривать этот вопрос, следует кратко перечислить различные подходы, существующие в Европе, к административным процедурам. Западная Европа в этом смысле почти так же неоднородна, как и Центральная и Восточная Европа, и в таких странах, как Италия, Испания, Германия и Австрия, существуют кодексы, а во Франции, Великобритании и некоторых Скандинавских странах — нет. В целом традиции кодекса сильны в странах бывшей Австро-Венгрии и Средиземноморья.

7.4.2. Природа административно-процессуальных кодексов. Идея административно-процессуальных кодексов заключается в том, чтобы собрать в одном законе все процессуальные правила, применяемые при администрировании. Правила должны быть всеобъемлющими и включать все элементы административного процесса, описанные в этой главе; при этом они должны быть достаточно обобщенными, чтобы применяться ко всем административным процессам. На практике кодексы варьируются по степени детализации. Например, в Болгарском кодексе предлагаются общие правила, нуждающиеся в детализации, что делается администраторами или судами. Другие, среди которых хорошими примерами могут быть Польский и Македонский кодексы, пытаются представить процессуальные правила весьма детально.

Принимая во внимание тот факт, что кодекс должен одновременно быть всеобъемлющим и широко применимым, идеал находится где-то посередине. Кодекс должен быть достаточно детальным и затрагивать все значительные вопросы, но при этом оставаться достаточно обобщенным, чтобы соответствовать всем типам процессов. Идеал, как всегда, проще достичь в теории, чем на практике.

При попытке найти эту середину кодекс должен обращаться к двум основным вопросам. Первое — это включить общий процесс процедуры, т.е. расписать все шаги и временные границы для их выполнения. Другая область, которая должна быть включена, касается общих принципов административного права в той степени, в которой они касаются процедур. Сюда относятся, например, открытость и прозрачность, беспристрастность, обоснования и регресс.

7.4.3. Важность кодекса. Административно-процессуальный кодекс важен по нескольким причинам. Первая в том, что он вносит порядок и последовательность в то, как административные органы используют свои полномочия. Порядок и последовательность, в свою очередь, служат эффективности и экономности принятия решений.

Вторая: преимущество кодекса в том, что не нужно каждый раз разрабатывать процедуры при появлении новых административных дел; вместо этого кодекс формулирует общий, установленный знаменатель, соответствующий разнообразным видам административного действия, который может быть добавлен или модифицирован при необходимости.

Третья: административно-процессуальный кодекс устанавливает минимальные стандарты, которые должны соблюдаться во всех областях администрирования. Риск заключается в том, что без единого кодекса процедуры будут сильно варьироваться от контекста к контексту, при этом одни из них могут превосходить требования общего кодекса, другие неизбежно будут недостаточны. Существование единого кодекса не означает, что не будет отступлений от него; в некоторых областях требуются специальные или более точные процедуры, а в других послабления кодекса будут вполне оправданны.

Важно, чтобы законодательство направляло свое внимание на определенные области и сознательно решало отступить в них от кодекса, указав на необходимость во всякой процедуре не снижать уровня (степени) защиты прав и интересов человека и гражданина. Никакие удобство, оперативность и экономность процедур не могут быть оправданы ослаблением гарантий интересов личности, позиций человека в административном процессе. Факт снижения уровня гарантий прав и интересов человека и гражданина в административном процессе должен быть основанием (предметом) обжалования установленных процедур в пределах дискреции в независимом суде. Это обстоятельство усилит правозащитную функцию административно-процессуального кодекса.

Принимая во внимание тот факт, что процессуальные вопросы не всегда привлекают внимание законодателей, существование кодекса становится особенно важным.

Четвертая причина важности административно-процессуального кодекса — в том, что это декларация общих принципов, которые должны применяться в административном контексте. Это такие принципы, как открытость и прозрачность, обоснования, беспристрастность. Это ясное утверждение принципов становится как указанием для администраторов, так и стандартом, относительно которого могут быть оценены их действия.

7.4.4. Ограничения единых кодексов. Некоторые из недостатков и ограничений общих кодексов уже упоминались в этой главе, но полезно их еще раз сформулировать. При этом общий довод должен быть ясен:

общий административно-процессуальный кодекс является важной частью зрелой хорошо работающей системы административного права.

Это особенно важно в новых демократических государствах, не имеющих сильных демократических традиций административного права. Упоминание недостатков кодекса ни в коем случае не умаляет общий принцип, а предполагает поиск средств нейтрализации недостатков.

Основной недостаток в том, что сам принцип обобщения означает, что возможно неполное соответствие между общими положениями и конкретным административным контекстом. Если, однако, недостаток соответствия является серьезной проблемой, тогда в закон может быть внесено специальное положение, решающее этот вопрос. Другой проблемой, созданной кодексом, может легко стать ненужная сложность. Некоторые из кодексов отличаются чрезвычайной громоздкостью и сложностью понимания. Тогда возникает риск, что административные чиновники не будут его применять; неофициальные процедуры и практики заменят многие части кодекса. Эта опасность подтверждает сказанное раньше: кодекс должен стремиться к золотой середине — не быть слишком общим или слишком детальным. Она также подтверждает первостепенную потребность в том, чтобы кодекс был ясным и простым.

Положительным свойством кодекса может быть внесение в него правил упрощенных процедур, использование которых допустимо с согласия (и по инициативе) заявителей (сторон).