Регулирование администрирования через закон
В общей схеме правового регулирования административных полномочий можно выделить законы, управляющие административными процессами, и законы, относящиеся к надзору за ними. Два вида законов будут вкратце обсуждаться в этом разделе книги.
6.2.1. Регулирование административных процессов. К этой категории относятся несколько видов регламентирующих актов: процедуры, основные правовые доктрины, а также структурирование дискреции. Поскольку каждый отдельный вид будет более подробно обсуждаться в последующих главах, здесь мы предлагаем только краткие замечания.
6.2.2. Процедуры. Административно-процессуальные кодексы служат двум основным целям: они направляют процесс принятия решений в системе государственного администрирования и обеспечивают правовые основания для апелляций и других форм регрессных требований. Административные процедуры обычно содержат два типа правил. Одни из них направлены на корректное осуществление административного процесса. Такие правила касаются вопросов о возбуждении дела, о том, какая инстанция должна принимать решение, о сроках для принятия тех или иных шагов, как решаются споры относительно компетенция и т.п. Другой вид процессуальных правил отражает определенные ценности, касающиеся осуществления администрирования и отношения к участвующим в процессе гражданам (гарантирующие правила). Правила этой категории обычно касаются таких мероприятий, как уведомление заинтересованных сторон, распространение информации о процессе, проведение слушания, обоснование и право апелляции или других форм регрессных требований. Административно-процессуальные кодексы обычно представляют собой сочетание двух категорий процессуальных правил. При отсутствии такого кодекса процессуальные правила обычно закреплены в общих и специальных законах, в судебных решениях и в практике административных органов.
6.2.3. Основные ограничения. Эта категория включает в себя несколько видов юридических норм, ограничивающих административный процесс. Подробно они рассматриваются в гл. 10, где отмечено, что четко разделить их на легко описываемые категории не представляется возможным. Большинство из них чаще всего имеют отношение к административным процессам со значительной долей дискреции, т.е. они представляют собой ряд ограничений дискреционных полномочий. Некоторые из этих ограничений вытекают из самого характера административной власти и дискреции в частности. К ним относится идея о том, что тот орган, которому даны административные полномочия, и должен сам их осуществлять. Близко к ней стоит мысль о том, что власть должна добросовестно правдиво расследовать каждое дело и не предпринимать ничего, что бы могло этому помешать. Ограничением также является мысль о том. что административный процесс должен основываться на точных доказательствах и в заключении утверждать обоснованные факты. Другой набор ограничений касается процесса аргументирования: административные решения должны быть целенаправленными, они должны основываться на имеющих отношение к делу фактах и не должны быть явно необоснованными. И, наконец, еще одна группа ограничений основана на принципах справедливости. Самым важным элементом в этой категории является принцип пропорциональности.
6.2.4. Доктрины, касающиеся этих категорий юридических ограничений, имеют разные источники происхождения. Некоторые, такие, как принцип пропорциональности, могут считаться достаточно важными для того, чтобы их включить в конституцию, но большинство, по всей вероятности, были созданы и развиты судами, осуществлявшими пересмотр административных действий. Суды во всех рассматриваемых правовых системах, о которых идет речь в этой книге, активно вырабатывали такие принципы, хотя и не все обсуждаемые принципы признаются каждой из этих правовых систем. Интересно заметить, что такие принципы обычно не включаются в европейские административно-процессуальные кодексы, вероятно, потому, что они не являются четко выраженными процессуальными принципами. Однако, поскольку они являются ограничениями для принятия административных решений, имеет смысл включить их в такие кодексы. Американский Административно-процессуальный акт, следуя этой логике, содержит некоторые из обсуждаемых принципов. Австралийская федеральная юрисдикция использует другой подход: хотя в Австралии и нет административно-процессуального кодекса, там принят Общий закон, определяющий основания для судебного пересмотра в форме, сходной с кодексом. Многие разбираемые здесь принципы содержатся в общем законе.
6.2.5. Структурирование дискреции. Если мы согласились, что дискреция является законным элементом административной власти, что она совместима с администрированием в рамках закона, наша задача состоит в том, чтобы определить доктрины и механизмы ее контроля. Одним из таких механизмов, широко обсуждаемых в последние годы, было структурирование дискреции. Идея структурирования исходит от Л.С. Дейвиса, который много сделал, чтобы привлечь внимание администраторов и юристов к проблемам, возникающим в связи с излишней зависимостью от дискреционных полномочий. Согласно Дейвису, структурирование дискреции означало обычно осуществляемое самим органом власти формулирование правил и руководств, касающихся применения дискреции в конкретных случаях. Поскольку некоторые Правовые системы не позволяют администратору принимать правила, которые, по существу, устраняют дискрецию в определенных случаях, имеет смысл подумать о структурировании руководящих указаний. Руководящие указания можно определить как общие указатели критериев, которые будут использованы при принятии дискреционных решений.
6.2.6. В последние годы велась широкая дискуссия относительно того, является ли структурирование дискреции обоснованной стратегией, но теперь, кажется, все согласились, что некоторое структурирование через выработку общих руководящих принципов — это полезный инструмент регулирования дискреции. Формулирование руководящих принципов может быть связано с квалифицированным администрированием, и оно удовлетворяет некоторым требованиям справедливости в отношениях между административным органом и лицом, в отношении которого принимаются дискреционные решения. Однако закон во многих правовых системах не содержит разработанного ответа на этот вопрос, так что, хотя административные органы и могут формулировать руководящие принципы, обычно от них это не требуется. Так же, как не требуется, чтобы эти руководящие принципы стали достоянием гласности.
Исключение составляют принципы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, являющегося стороной в административном отношении, — в этом случае такие руководящие принципы (по сути — общие нормы) должны быть обнародованы (опубликованы).
6.2.7. Надзор за административными процессами. Все виды регулирования, описанные выше, направлены на обеспечение качества администрирования и представляют собой набор правил и процедур, направляющих административные процессы. Еще один метод регулирования — это создание различных форм надзора за административными процессами. У надзора двойная роль: с одной стороны, расследовать жалобу относительно принятия конкретного решения, с другой стороны, надзор в таких случаях оказывает воздействие на административную практику и в более широком смысле. Расследование, проведенное омбудсменом, например, не только решает вопрос по жалобе относительно конкретного акта или решения, но и подразумевает некоторые общие условия действия администратора в этой области. Похожим образом решение суда по обращению потерпевшей стороны может установить или уточнить правовую доктрину, которую затем необходимо ассимилировать в работу администрации. Из этого краткого введения вытекают два вопроса для эмпирического изучения: один — насколько эффективны различные виды надзора для выявления и исправления ошибок и второй — насколько эффективны различные виды надзора для оказания более общего воспитательного воздействия на администрацию. Последнее, конечно, зависит от целого ряда факторов и, безусловно, меняется с изменением контекста.
6.2.8. Основные виды надзора. Различные формы надзора приводятся в действие разными способами, служат различным целям, осуществляются посредством различных процедур и предлагают различные средства правовой защиты. Апелляция к суду или судебный пересмотр дела совсем не похожи на расследование, проводимое омбудсменом, а система парламентских комитетов, счетная палата пользуются своими процедурами и имеют свои цели. Достаточно обрисовать основные виды и институты надзора.
1. Внутренняя апелляция. Она осуществляется органом апелляции или пересмотра в рамках самой административной организации или специальным административным органом из другого административного отдела.
Таков характер надзорной деятельности контрольных управлений, комитетов, отделов административных органов в России, начиная с Администрации Президента РФ и кончая администрациями муниципальных образований. При этом внутренняя апелляция реализуется и в системе других структур административных органов.