Административное право и эффективное администрирование
В то время как второе значение понятия административного права в значительной степени связано с общими принципами, оно не полностью исчерпывается этими принципами и имеет еще одно измерение, которое, будучи очень важным, не всегда привлекает к себе внимание. Само это измерение также состоит из двух частей: одно — это реализация административных прав и обязанностей административными органами, а второе — надзор за этим процессом управления.
Главный тест на хорошее администрирование заключается в том, как день за днем осуществляются действия и принимаются решения, особенно те действия и решения, которые затрагивают права и интересы отдельных людей и их групп.
Он также заключается в том, в какой степени обеспечиваются непрерывность, системность, полнота (всесторонность), адекватность законам в процессе принятия и реализации решений административных органов как общего характера (нормативных решений), так и индивидуальных.
Конечно, хорошее администрирование зависит от многих факторов, таких, как уровень подготовки и опыта чиновников, времени и ресурсов, имеющихся у них в распоряжении. Оно также зависит от отношения законодателей и чиновников, которое, в свою очередь, в значительной степени определяется более широкой политической и социальной обстановкой. Закон также может играть соответствующую роль в формировании поведения чиновников и общей среды управления. В связи с этим административное право должно заботиться не только об абстрактных принципах, направляющих и сдерживающих управление, но и о том, в какой степени конкретные органы власти используют свою власть. Хотя, конечно, изучение того, как конкретные органы работают на практике, выходит далеко за пределы закона и требует инструментария социальной науки; тем не менее понимание административного права в его практическом применении зависит от уровня понимания контекста, в котором он работает.
Контроль над администрированием принимает разные формы, реализуется различными органами и служит ряду целей. Форма надзора, находящаяся в центре административного права, заключается в юридическом надзоре, осуществляемом независимыми судами.
Следует отметить, что в российской правовой науке понятия контроля и надзора рассматриваются чаще всего как несовпадающие, при этом по содержанию основной функции в системе властвования суды признаются в качестве контролирующих, а не надзирающих органов юстиции. Принятие обязательных для исполнения судебных решений является в данном случае признаком, отличающим контроль от надзора. Однако нормотворческая деятельность не всегда базируется на научных определениях понятий, что проявляется, например, в использовании терминов «контроль» и «надзор» без учета семантики и научных обоснований значения указанных терминов, используемых в специальном — юридическом — значении. Примером тому может быть Положение о санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554'. В п. 15 этого Положения определено, что «при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерство здравоохранения Российской Федерации... осуществляет контроль за выполнением санитарных правил, гигиенических нормативов...».
Юридический надзор особенно важен, потому что он базируется на праве и укрепляет принцип обязательной законности при осуществлении управления. Он важен с конституционной точки зрения, но при этом юридический надзор носит ограниченный характер и обычно дополняется другими формами, служащими другим целям. Институт уполномоченного по правам человека в настоящее время обычно включен в современные системы административного права, как и разные специальные инспекции и комиссии.
В России институт уполномоченного по правам человека в наибольшей степени связан с административным правом (в части внутренней организации аппарата уполномоченного, взаимоотношений с органами исполнительной власти, прокурорского надзора и др.). Однако законодательно закрепленные цели, задачи и принципы его деятельности, непосредственно связанные с созданием условий законности функционирования административной системы как сферы, в которой реализуются права человека и гражданина, являются предметом конституционного (государственного) права.
Часто создаются специальные формы внутреннего контроля самим управляющим органом, а для внешней апелляции — специальные суды и трибуналы. Другой, менее изученной формой надзора является система парламентских комитетов, которая во многих странах имеет значительный потенциал в отслеживании и оценке административного управления.
Надзорный потенциал парламентских комитетов, как и парламента в целом, предопределяется степенью демократичности общества, его государственной организации, уважением идей парламентаризма, особенно со стороны институтов публичной власти, средств массовой информации — электронных и других. В российской практике, к сожалению, такой демонстрации уважения к парламенту и парламентаризму нет, что нельзя признать положительным фактором воспитания политической и правовой культуры населения страны.
Особую значимость деятельность парламентских комитетов и комиссий имеет для определения степени эффективности управления в случаях анализа законодательных инициатив административных органов (правительства, в частности) в области бюджета, налоговой системы, распоряжения природными ресурсами и т.п. Одним из действующих во многих странах, в том числе в России, институтов законодательного контроля является Счетная (контрольная) палата, действующая под эгидой законодательной власти, однако контролирующая административную власть в области исполнения бюджетного законодательства. Этот контроль является внешним по отношению к административной системе.
Между этими двумя измерениями административного права в его втором значении есть тесная взаимосвязь. Общие принципы создают стандарты, которые управляют надзорной деятельностью различных структур, или, говоря иначе, цель надзора в его многообразии заключается в том, чтобы убедиться, что управление осуществляется в соответствии с определенными стандартами, которые, в свою очередь, базируются на политических и конституционных ценностях общества.
Из этого краткого обзора мы можем заключить, что второе значение административного права особенно интересно при общем изучении этого предмета. Это второе значение можно кратко представить следующим образом:
1) административное право связано с принципами, которые направляют и сдерживают использование власти административными структурами;
2) принципы административного права вытекают из более фундаментальных принципов политического и конституционного характера;
3) административное право связано не только с упомянутыми выше принципами, но также с тем, как административные структуры используют власть, особенно как и в какой степени соблюдаются общие принципы;
4) административное право также связано со структурами и механизмами, используемыми для надзора за административными действиями.
В российской науке административного права принципы рассматриваютсякак сущностные категории, которые выражают главное назначение и определяют основы действия административного права в самых различных направлениях и уровнях проявления этой сущности. Вследствие этого принципы подразделяют на: общие (социально-правовые) и организационные'; общие, частные, организационно-технологические; общественно-политические, функционально-структурные, организационно-структурные, государственно-управленческой деятельности, общесистемные принципы государственного управления, структурные принципы государственного управления (структурно-целевые, структурно-функциональные, структурно-организационные и структурно-процессуальные), специализированные принципы в различных проявлениях государственного управления. И это не исчерпывающие классификации — имеются и некоторые другие.
Различные классификации принципов позволяют увидеть многогранность, многоканальность проявления сущности государственного управления, облеченного в правовую форму. Проводимый анализ принципов административного права является одним из направлений исследования государственного управления, административного права через призму влияния этих принципов на статус человека и гражданина в системе управленческих, административно-правовых отношений с учетом опыта ряда зарубежных государств.
Для того чтобы продемонстрировать природу административного права так, как оно понимается в современных европейских обществах, как оно отражено в конституциях, как оно развивалось законодателями и судами по всей Европе, полезно создать две разные модели. Одна модель, которая будет рассматриваться как закрытая модель, широко используется в практике европейских стран, не достигнувших должного уровня демократии, в то время как другая, открытая модель отражает характер европейского административного права в развитых демократических странах, в правовых государствах.
Под правовым в данном контексте понимается государство, в котором администрирование осуществляется в целях защиты прав и интересов индивидов, в том числе и в разного рода объединениях индивидов в рамках гражданского общества, а правовая законность стала доминирующим принципом функционирования демократически организованного государства. При этом следует осознавать, что вряд ли можно считать правовое государство в полном смысле этого понятия фактом реального государственного бытия различных стран, в том числе и тех, которые имеют само название «демократическое правовое государство».
1.4.1. Закрытая инструментальная модель имеет следующие черты.
1. Государственное управление рассматривается как инструмент для достижения целей управления, в то время как цели управления определяются правящей партией или элитой, а не интересами общественного блага и без учета прав граждан. В такой ситуации успешность управления определяется просто тем, добилось ли оно целей, поставленных партией или элитой.
2. Формы отчетности и контроля существуют, но используются в основном для того, чтобы убедиться, что управление действительно направлено па цели, определенные правящей партией или элитой. Соответственно это внутренний контроль администрирования и управления при минимальном или отсутствующем контроле внешних органов. На самом деле, когда управляемый объект существует для удовлетворения потребностей и желаний власть имущих, тогда нет места принципам, институтам или механизмам, независимым от них. Практически не существуют независимые суды, уполномоченные по правам человека, инспекции или парламентские комитеты.
Формально же существующие институты создают иллюзию демократизма, политического плюрализма, что существенно затрудняет поиск эффективных механизмов и средств оптимизации контроля населения за администрированием. Очень близка к этому положению ситуация в России, некоторых других государствах, образовавшихся на пространстве бывшего Союза ССР.
3. Отношения между властью и гражданами имеют определенный псевдодемократический характер. Это не те отношения, которые основаны на правах или опосредованы ими, а скорее идея, что правители и администрация всегда знают, что лучше для народа, и какие бы меры ни требовались для осуществления целей правления, они будут приняты. Этот подход к управлению может быть довольно сложным и не противоречит сочетанию жестокости с патернализмом.
4. Доктрины административного права отражают эти черты; доктрины направлены на эффективную работу управления, а не на строительство отношений между администрацией и гражданами. Административно-процессуальные кодексы могут подробно воплощать это положение в процессуальных деталях, которые должны соблюдаться в процессе принятия решений. Кодексы призывают к упорядоченному, регулярному подходу к администрированию и часто включают разные положения по защите граждан. Однако они вторичны по отношению к основным целям и не основаны на правах.
5. Правосознание населения по преимуществу адекватно отражает зависимость индивидов (их объединений) от воли чиновников, государственных и политико-элитарных структур, определяющих на практике принципы и границы использования управленческого инструментария в отношении личности. Индивиды отличаются психологической зависимостью от официальной пропаганды в оценке степени эффективности, справедливости, гуманности деятельности административных органов, чиновников. В такой модели административного права в полной мере сохраняет свою силу восприятие населением государственной администрации как носителя власти, не связанной волей народа, руководствующейся мифическим «общим благом» (не основанным на интересе индивида). Особенно усугубляется положение в этой части там, где ограничен доступ граждан к объективной и плюралистической информации в условиях монопольного (в том числе и государственного), олигархического управления средствами массовой информации.
Глава 1. Природа и объем административного права.
1.4. Две модели административного права
Для того чтобы продемонстрировать природу административного права так, как оно понимается в современных европейских обществах, как оно отражено в конституциях, как оно развивалось законодателями и судами по всей Европе, полезно создать две разные модели. Одна модель, которая будет рассматриваться как закрытая модель, широко используется в практике европейских стран, не достигнувших должного уровня демократии, в то время как другая, открытая модель отражает характер европейского административного права в развитых демократических странах, в правовых государствах.
Под правовым в данном контексте понимается государство, в котором администрирование осуществляется в целях защиты прав и интересов индивидов, в том числе и в разного рода объединениях индивидов в рамках гражданского общества, а правовая законность стала доминирующим принципом функционирования демократически организованного государства. При этом следует осознавать, что вряд ли можно считать правовое государство в полном смысле этого понятия фактом реального государственного бытия различных стран, в том числе и тех, которые имеют само название «демократическое правовое государство.
1.4.1. Закрытая инструментальная модель имеет следующие черты.
1. Государственное управление рассматривается как инструмент для достижения целей управления, в то время как цели управления определяются правящей партией или элитой, а не интересами общественного блага и без учета прав граждан. В такой ситуации успешность управления определяется просто тем, добилось ли оно целей, поставленных партией или элитой.
2. Формы отчетности и контроля существуют, но используются в основном для того, чтобы убедиться, что управление действительно направлено на цели, определенные правящей партией или элитой. Соответственно это внутренний контроль администрирования и управления при минимальном или отсутствующем контроле внешних органов. На самом деле, когда управляемый объект существует для удовлетворения потребностей и желаний власть имущих, тогда нет места принципам, институтам или механизмам, независимым от них. Практически не существуют независимые суды, уполномоченные по правам человека, инспекции или парламентские комитеты.
1.4. Две модели административного права.
Формально же существующие институты создают иллюзию демократизма, политического плюрализма, что существенно затрудняет поиск эффективных механизмов и средств оптимизации контроля населения за администрированием. Очень близка к этому положению ситуация в России, некоторых других государствах, образовавшихся на пространстве бывшего Союза ССР.
3. Отношения между властью и гражданами имеют определенный псевдодемократический характер. Это не те отношения, которые основаны на правах или опосредованы ими, а скорее идея, что правители и администрация всегда знают, что лучше для народа, и какие бы меры ни требовались для осуществления целей правления, они будут приняты. Этот подход к управлению может быть довольно сложным и не Противоречит сочетанию жестокости с патернализмом.
4. Доктрины административного права отражают эти черты; доктрины направлены на эффективную работу управления, а не на строительство отношений между администрацией и гражданами. Административно-процессуальные кодексы могут подробно воплощать это положение в процессуальных деталях, которые должны соблюдаться в процессе принятия решений. Кодексы призывают к упорядоченному, регулярному подходу к администрированию и часто включают разные положения по защите граждан. Однако они вторичны по отношению к основным целям и не основаны на правах.
5. Правосознание населения по преимуществу адекватно отражает зависимость индивидов (их объединений) от воли чиновников, государственных и политико-элитарных структур, определяющих на практике принципы и границы использования управленческого инструментария в отношении личности. Индивиды отличаются психологической зависимостью от официальной пропаганды в оценке степени эффективности, справедливости, гуманности деятельности административных органов, чиновников. В такой модели административного права в полной мере сохраняет свою силу восприятие населением государственной администрации как носителя власти, не связанной волей народа, руководствующейся мифическим «общим благом» (не основанным на интересе индивида). Особенно усугубляется положение в этой части там, где ограничен доступ граждан к объективной и плюралистической информации в условиях монопольного (в том числе и государственного), олигархического управления средствами массовой информации.
Глава 1. Природа и объем административного права.
1.4.2. Открытая модель административного нрава, представленная в европейских демократиях, имеет различное воплощение.
1. Государственное управление по-прежнему в значительной степени направлено на достижение целей правления, но с двумя отчетливыми чертами: первая выражена в том, что эти цели правления основаны на представлениях об общественном благе, определенном через ряд демократических процедур; вторая определяется тем, что достижение целей правления корректируется определенными ценностями и принципами. Эти принципы, которые выражены в идеях законности, открытости и прозрачности, подотчетности и уважения к гражданам (гуманизм), могут рассматриваться как сдерживающие ограничители при достижении целей правления, или, предпочтительно, их следует рассматривать как формирующую часть самого понятия общественного блага.
2. Эта модель характеризуется системой контроля над администрированием, осуществляемой институтами и при помощи методов, которые в основном отделены от власти и независимы от нее. Вместо ситуации, при которой исполнительная власть была центральной точкой, из которой все вытекало и в которую все возвращалось, она одна из центральных точек, но не единственная. Исполнительная власть и администрация играют ключевую роль в обеспечении хорошего правления, но это не безграничная и ничем не сдерживаемая роль. У других государственно-властных и самоуправленческих институтов и механизмов есть свои собственные источники законности и свои функции, при выполнении которых они не подотчетны исполнительной власти.
3. Отношения между правительством и администрацией, с одной стороны, и гражданами — с другой, определяются ценностями и принципами, которые, в свою очередь, формируют права. Права как материального, так и процессуального характера охраняются сетью процедур и институтов, таких, как административно-процессуальный кодекс, суды, институт уполномоченного по правам человека. Гражданин не зависит от доброты или доброй воли администрации, но имеет нрава как материальные, так и процессуальные, которые могут быть защищены от произвола администрации.
4. Процедуры и доктрины административного права принимают иной характер и служат целям, отличным от целей закрытой инструментальной модели. В открытой модели доктрины и процедуры по-прежнему связаны с обеспечением и поддержанием упорядоченного и системного администрирования. Но они делают не только это; они стали инструментами, при помощи которых в практику переводятся ценности и принципы, отражающие особую природу отношений между гражданами и государством, которое является не более чем самой широкой организацией этих граждан. Они также служат общей законности функционирования административной системы.
5. Статус чиновников администрации всех рангов и степеней настолько лично им выгоден, насколько граждане, будучи учредительной властью в государстве, соглашаются с издержками на личное содержание чиновников, действующих от имени, по поручению граждан и в пределах полномочий, переданных им гражданами. Чиновники администрации в своих действиях реализуют не личный, как часто бывает в инструментальной модели, а общественный интерес, и поведение представителей администрации в связи с правами граждан в наибольшей степени обязанное, нежели управомоченное. Кроме того, управомоченное поведение администраций носит обеспечительный, охранительный по отношению к правам и интересам граждан характер.
1.5. Описание административной системы
Хотя в каждой стране есть свои институты и способы управления, современные системы административного управления склонны вписываться в схему, многие совпадающие черты которой встречаются в разных странах. В этом разделе будет дано краткое описание такой общей схемы. Указанная задача может быть разделена на три части: источники административной власти; институты административного управления; применение административной власти.
1.5.1. Источники административной власти. Под административной властью понимается власть административного органа на выполнение действия в отношении какой-то области деятельности. В системе административного правления правового государства официальное лицо или организация могут осуществлять эти действия в соответствии с полномочиями, делегированными им законом.
1. Конституция, естественно, стоит на первом месте. Именно конституция определяет возможность создания различных структур администрации и получения ими своих полномочий. Типичными примерами являются институт президентства, совет министров, премьер-министр и конкретные министры. Среди других институтов, созданных в соответствии с конституцией, чаще всего встречаются контрольная комиссия (счетная палата), институт уполномоченного по правам человека или парламентский комиссионер и прокурор. Когда какой-то институт или офис считается столь центральным, что создается конституцией, весьма вероятно, что ему будут прямо переданы некоторые административные полномочия. Альтернативно или в дополнение .к конституции может быть закреплено, что административные полномочия будут переданы этому органу принятием закона.
2. Наиболее важным источником административной власти является закон или первичный законодательный акт, принятый парламентом или национальной ассамблеей. Весьма типичной схемой в любой правовой системе является то, что парламентские законы создают область правового регулирования, внутри которой регулируется круг соответствующих вопросов и передаются полномочия административным властям. Административные власти в данном случае включают министров, а иногда даже совет министров, департаменты центрального правительства, институты местного и регионального правления, другие агентства и инспекции. Принцип, согласно которому парламент или национальная ассамблея может таким образом делегировать административные полномочия, широко признается как базовый принцип, иногда это декларируется конституцией, но чаще это подразумевается.
3. Другим источником административной власти может быть делегирование одним институтом или властью полномочий другой. Такой способ ннституционализации может принимать разные формы. Например, министр, имеющий административную власть в соответствии с законом, может делегировать часть своих полномочий какому-либо официальному лицу или структуре. Будет ли такое делегирование правомерным, зависит от условий этого закона. Если нет ясного указания в законе, то общий принцип во многих юрисдикциях заключается в том, что делегированные полномочия не могут делегироваться дальше. Этот принцип может быть отменен законодательным положением. Другая ситуация складывается, когда первичный орган получил свои полномочия напрямую по конституции. В этом случае возможность делегировать такие административные полномочия будет зависеть от положений конституции.
4. Последним возможным источником административных полномочий является исполнительная власть. Обычно официальные лица или институты, возможно глава государства или совет министров, имеют исполнительные полномочия на действия в таких обстоятельствах, как чрезвычайное положение, общественные беспорядки или угроза безопасности. Такие исполнительные полномочия, конечно, могут быть записаны в конституции; они также могут считаться присущими данной структуре или институту. Французский мэр, например, имеет полномочия в случаях общественного беспорядка, присущие его офису, а Министерство Короны в Великобритании может принять на себя те прерогативные полномочия, которые раньше принадлежали Короне.
1.5. Описание административной системы.
Американский президент — другой пример того, когда определенная исполнительная власть заложена в самом офисе при отсутствии четко выраженного положения в конституции. Хотя во многих странах ситуация соответствует приведенным примерам, необходимо отметить, что модель такой исполнительной власти не соответствует идее правления в соответствии с законом и в целом должна рассматриваться как нежелательная, за исключением очень узких областей, когда на карту поставлено само сохранение нации.
В связи с этим задача науки состоит в том, чтобы в процессе обобщения практики формирования внутренней (собственной) базы административной власти были выработаны критерии допустимости саморегулирования административной системы. Предварительно таковыми критериями могут быть фактор гуманизма, существенного превышения пользы административных действий над возможным причинением вреда гражданам, отсутствие дополнительных, кроме статутных, личных выгод чиновников и корпоративно и прочими узами связанных с ними лиц и т.д.
1.5.2. Основные институты административного правления. Имея картину источников административной власти, можно кратко описать институты, из которых состоит административное правление. Прежде всего следует отметить, что не существует строгого определения понятия административного института, поэтому то, что считается частью структуры административного правления, может рассматриваться как в узком, так и в широком смысле.
Один подход к классификации будет основан на предмете деятельности института (что выполняет этот институт). Если он осуществляет полномочия исполнительного характера, тогда это административный орган; если его полномочия законодательного или судебного характера — классификация будет иной. В этом подходе две трудности. Первая состоит в том, что нелегко решить, как квалифицировать сами полномочия, особенно в пограничных и трудных случаях. Вторая трудность в том, что, даже когда классификация полномочий в конкретных случаях не вызывает трудности, классификация институтов не всегда будет соответствовать ей. Другими словами, структура власти может выполнять делегированные законодательные полномочия и тем не менее классифицироваться как административный орган.
Доминантой в данном случае будет исходная (первичная), законом установленная принадлежность компетенции, в частности полномочие парламента принимать законы по заранее определенному кругу предметов ведения. Это формальный критерий классификации, он может не соответствовать идеям парламентаризма в том, что нормативное регулирование осуществляется только парламентским законом. Но, к сожалению, пока нет другого способа классификации административных органов. Более того, идея правового государства, основанного на парламентаризме, была бы существенно укреплена и приближена к реальному народовластию, если бы в конституции каждого государства содержалось прямое указание на возможность нормативного регулирования общественных отношений исключительно законом (парламентским, принятым на референдуме), если иное не предусмотрено конституцией (в качестве так называемого делегированного законодательства). В практике конституционного регулирования статуса институтов государственной власти подобные правила имеются. В отдельных случаях реализация принципа делегации нормотворческих полномочий вытекает не только из конституционных предписаний, но и из других законов, что представляется небезопасным для сохранения стабильности власти, основанной на принципе ее разделения.
Другой, более многообещающий подход заключается в том, чтобы выяснить, в чем цель многих разнообразных институтов управления. На сам вопрос можно ответить по-разному, но с точки зрения административного права цель классификации в том, чтобы определить, применяются ли данным органом общие принципы административного права. Важно знать, применяются ли принципы, управляющие административным действием, к данному институту; также важно знать, является ли данный институт объектом надзора судов или иных органов, особенно парламентских.
Хотя этот целеопределяющий тест предлагает хорошее начало для определения того, является ли конкретный институт административным по своей природе, это не всегда ведет к удовлетворительному выводу. Одна из причин — в том, что объем применения административно-процессуального кодекса не всегда совпадает с объемом судебного надзора. Это именно то, что имеется в административном праве Польши, где закон о судебном контроле администрирования покрывает значительно больший диапазон действий, чем административно-процессуальный акт. Вторая причина, из-за которой целеопределяющий подход не всегда дает удовлетворительную классификацию институтов, заключается в том, что какой-то институт может носить явно административный характер, но тем не менее быть исключенным из сферы действия принципов административного права по скрытой причине.
В странах Центральной и Восточной Европы, например, нередки ситуации, что определенные институты, такие, как полиция или служба безопасности, исключены из сферы действия правовых стандартов и надзора судов и других органов.
Дело в том, что нет полностью удовлетворительного метода классификации институтов, как административных, так и иных; соответственно лучше всего дать обзор тех институтов, которые являются административными в том смысле, что их полномочия носят управленческий характер. Под просто административными понимаются такие действия индивидуального или обобщенного характера, которые являются объектом общих принципов административного права. Что именно это означает, станет ясно из следующих глав. В описании структур, которые, вероятно, исполняют административные полномочия, начнем с верха конституционного строя.
1.5.3. Президент, или глава государства. Современные конституции обычно содержат нормы о главе государства, полномочия которого варьируются от чисто формальных и церемониальных, как в Великобритании, Японии и Германии, до значительных, как во Франции или Соединенных Штатах Америки, Российской Федерации. Нам не нужно углубляться в вопрос о различиях статуса разных глав государств. Вопрос, отвечающий нашим задачам, заключается в том, что этот пост обычно несет определенные административные полномочия и обязанности. Вероятным является сочетание нормотворческих и индивидуализированных полномочий. Говоря о первых, по конституции глава государства часто имеет ограниченные полномочия издавать постановления и декреты определенного характера. Полномочия принимать нормативные акты, т.е. законодательные полномочия, как обычно их называют в юриспруденциях Центральной Европы, в большинстве стран определяются конституцией и являются достаточно ограниченными по объему действий, при этом общее понимание заключается в том, что парламент или национальная ассамблея должны быть главными законотворцами, а полномочия главы государства носят делегированный характер.
Между тем в России, например, развивается тенденция расширения нормотворческих полномочий Президента Российской Федерации законодательного (даже конституционного) характера па основании толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ, в частности в связи с восполнением пробелов конституционного регулирования статуса органов государства (Генерального прокурора, собственно Президента РФ). Указанная тенденция свидеельствует о весьма специфическом понимании и применении в России (и некоторых других странах) принципов парламентаризма в государстве, основанном на господстве права. Сохранение и тем более развитие тенденции на расширение законотворческой функции Президента как главы государства и исполнительной (административной) власти будет вести к разрушению механизма сдержек и противовесов, без которого разделение властей становится конституционной фикцией, впрочем, весьма удобной для авторитарных и тоталитарных режимов.
В дополнение к законодательным полномочиям глава государства может иметь полномочия по ряду индивидуальных вопросов. Например, он может быть уполномочен осуществлять определенные назначения и увольнения, принимать решения в чрезвычайных ситуациях либо о помиловании в отношении осужденных преступников. Есть разные примеры полномочий, исполняемых главой государства и носящих довольно определенный административный характер в том смысле, что они имеют прямые и часто серьезные последствия для конкретных людей или их групп. Из этого вытекает один вопрос: подпадают ли эти действия под общие принципы административного права. Как будет видно далее, в разных странах ответ на этот вопрос дается по-разному. Общая тенденция была в том, что административные действия главы государства не подпадали под действие процессуальных принципов и судебного надзора. Однако практика меняется, и сейчас подход в основном сводится к тому, что административные действия будут подчиняться принципам административного права, если только нет очень значимой причины, такой, как, например, национальная безопасность, чтобы исключить Их.
1.5.4. Совет Министров, или Кабинет, состоит из премьер-министра и различных государственных министров. По своему составу, статусу и полномочиям в разных юрисдикциях эти органы значительно отличаются один от другого. Достаточно сравнить различие между французским Советом Министров и британским Кабинетом, чтобы увидеть, насколько существенной может быть разница. В то время как французский Совет Министров назначается Президентом из кандидатур, которые он сам выбирает, британский Кабинет назначается Королевой по рекомендации премьер-министра из членов Палаты Общин либо Палаты Лордов. Более того, во Франции, где существует жесткое разделение властей, Совет Министров должен сосредоточиться на определенных вопросах, в Великобритании Кабинет обладает огромной властью в случае, если он в состоянии получить поддержку большинства Палаты Общин. Поскольку Кабинет составляется из членов победившей партии, это обычно не проблема.
Существующие между французской и английской системой отличия, вероятно, будут повторяться при сравнении любых юрисдикции. В настоящий момент нас, однако, интересует не сравнение разных типов советов министров, а вопрос, насколько они выполняют административные полномочия. Ответ в том, что совет министров или