Порядок пересмотра Конституции РФ и принятия конституционных поправок

В силу самой природы конституции ей присуще качество стабильности. Принятие новой конституции всегда вызывается весьма существенными переменами в жизни общества. Изменения в ней тоже должны требовать серьезного обоснования.

Поэтому в большинстве стран мира действует усложненный порядок изменения конституции.

Советские конституции закрепляли достаточно простой порядок их изменения, устанавливая для этого лишь квалифицированное большинство голосов депутатов высшего представительного органа.

Прежняя российская Конституция закрепляла, что для принятия ее изменений и дополнений требовалось согласие не менее 2/3 от общего числа избранных народных депутатов РФ.

Только при изменении и дополнении статей Конституции, касающихся федеративного устройства, требовалось согласование с субъектами Федерации в лице их Советов народных депутатов. Порядок принятия новой Конституции не устанавливался, и Конституция ограничивалась нормой о том, что это относится к исключительной компетенции Съезда народных депутатов Российской Федерации.

Такой упрощенный порядок изменения в совокупности с политическими факторами нарушал стабильность Конституции и привел к тому, что в прежнюю Конституцию Российской Федерации было внесено за короткий период около 350 поправок.

Учтя предшествующий отечественный опыт, нормативные установления конституций зарубежных демократических государств и укрепляя конституционную стабильность, действующая Конституция внесла в рассматриваемый процесс существенные изменения.

Прежде всего, Конституция 1993 г. применяет новую терминологию - вводятся понятия "пересмотр" Конституции и "поправки" к ней. Посвященная этому гл. 9 носит название "Конституционные поправки и пересмотр Конституции". Она содержит четыре статьи - 134 - 137.

В ст. 134 впервые в конституционном акте введена новая норма, устанавливающая перечень субъектов, которые могут инициировать процесс пересмотра Конституции и внесения в нее поправок. В прежней Конституции вопрос о таких субъектах не регламентировался.

Теперь предложение о поправках и пересмотре положений Конституции могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Круг субъектов, наделенных указанным правомочием, уже того, который в ст. 104 Конституции определен в качестве субъектов законодательной инициативы. Это вполне правомерное ограничение вытекает из различий конституционного и текущего законодательства.

Анализ гл. 9 показывает, что в Конституции предусмотрены три различных режима внесения новых положений в ее текст: пересмотр, поправки и изменения в ст. 65.

Пересмотр означает принятие новой Конституции. Его условия определены в ст. 135 Конституции. Пересмотр связан с изменением положений глав 1, 2 и 9: "Основы конституционного строя", "Права и свободы человека и гражданина", "Конституционные поправки и пересмотр Конституции". Положения этих глав не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. В этих главах содержатся положения, выражающие концептуальную сущность Конституции, а также обеспечивающие ее стабильность. Отсутствие у Федерального Собрания - представительного и законодательного органа Российской Федерации - права принимать новую Конституцию означает, что утверждена новая концепция установления конституции особой, учредительной властью, а не обычной законодательной властью. Однако законодательный орган не отстраняется от участия в процессе пересмотра Конституции. Статья 135 предусматривает, что предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 может получить дальнейшее движение только в случае его поддержки тремя пятыми от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Только при этом условии в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание (к настоящему времени указанный закон не принят).

Конституционное Собрание в соответствии с Конституцией наделено учредительными полномочиями. Оно может подтвердить неизменность Конституции, т.е. не согласиться с решениями палат Федерального Собрания, поддержавших инициативу о пересмотре Конституции. В случае согласия с инициативой пересмотра Конституционное Собрание разрабатывает проект новой Конституции и принимает его двумя третями голосов от общего числа его членов или выносит на всенародное голосование. При проведении референдума Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Поправки в соответствии с действующей Конституцией (ст. 136) допускаются только к гл. 3 - 8. Они принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, т.е. требуют одобрения не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Кроме того, Конституция закрепляет в качестве необходимого условия вступления поправок в силу их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Правовым актом, которым вносится поправка, является закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Такое толкование ст. 136 о форме правового акта дано, как отмечалось выше, в Постановлении Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. В данном Постановлении отмечалось также, что Федеральное Собрание может определить в федеральном законе порядок принятия и внесения поправок в Конституцию. Такой федеральный закон был принят в 1998 г.

Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" детально урегулировал процедуры рассмотрения поправок палатами Федерального Собрания, принятия закона о поправке к Конституции РФ, одобрения последнего законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а также порядок опубликования закона и вступления его в силу, внесения поправки в текст Конституции. Процесс рассмотрения закона в субъектах Федерации должен завершиться не позднее одного года со дня его принятия. Результаты рассмотрения устанавливает Совет Федерации. Если закон не получит одобрения 2/3 субъектов Федерации, то внесение предложений о данной поправке допускается не ранее чем через один год. Федеральный закон предусматривает участие Верховного Суда РФ в проверке правильности результатов рассмотрения закона о поправке в субъектах Федерации, и в соответствующих случаях вопрос о результатах пересматривается по решению Верховного Суда в порядке, установленном законом.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки. Под поправкой в соответствии с Законом понимается любое изменение текста гл. 3 - 8 Конституции: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений этих глав.

После одобрения обеими палатами закона о поправке Председатель Совета Федерации опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона с указанием дат его одобрения палатами. Такое опубликование не является официальным опубликованием закона, поскольку он еще не вступил в силу. Только после одобрения закона органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации Председатель Совета Федерации направляет закон Президенту для подписания и официального опубликования. Принятая поправка подлежит внесению Президентом в текст Конституции, и в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке Президент осуществляет официальное опубликование Конституции с внесенными в нее поправками.

Положения Конституции 1993 г. об изменениях относятся только к нормам ст. 65, определяющей состав Российской Федерации. Статья 137 Конституции, закрепляющая порядок изменения, распространяет его на следующие случаи: принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта; изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 137) и изменения наименования субъекта (ч. 2). Предусмотренные в ст. 137 вопросы не могут решаться в режиме поправки к Конституции в силу их особого характера.

Конституция в ч. 2 ст. 65 закрепляет, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом, а в ч. 5 ст. 66 устанавливает, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом.

Что касается изменения наименования субъекта (ч. 2 ст. 137), то этот вопрос относится к исключительным полномочиям самого субъекта. Однако остался открытым вопрос о том, каким правовым актом должно быть внесено новое наименование в Конституцию. По запросу Государственной Думы о толковании ч. 2 ст. 137 Конституционный Суд в своем постановлении определил, что новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции указом Президента РФ. Однако Конституционный Суд определил, что изменение наименования субъекта в рамках ч. 2 ст. 137 не должно нарушать основы конституционного строя, права других субъектов Федерации, права и свободы человека и гражданина.

Конституция РФ впервые включает главу, посвященную порядку принятия и изменения действующей Конституции. В отличие от предшествующей Конституции РСФСР 1978 г., которая допускала возможность внесения изменения в Конституцию двумя третями голосов народных депутатов высшего законодательного органа гос. власти, действующая Конституция содержит сверхсложный порядок внесения в нее поправок и пересмотра. Такой порядок внесения поправок и пересмотра Конституции является важнейшей гарантией политической и экономической стабильности России, ее основного закона.

Конституция РФ устанавливает три процедуры поправок и пересмотра Конституции в зависимости в зависимости от значимости конституционных норм.

Прежде всего Конституция РФ определяет круг субъектов, которые могут ставить вопрос об изменении или пересмотре положений Конституции: Президент РФ, Совет Федерации, Гос. Дума, Правительство РФ, законодательные орг. СРФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Гос. Думы.

Конституция содержит различные подходы к пересмотру различных глав Конституции в зависимости от их значимости.

Федеральное Собрание не может пересматривать основополагающие глав Конституции РФ: гл.1 «Основы конституционного строя», гл.2 «Права и свобода человека и гражданина», гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

Регламент Гос. Думы закрепляет, что предложение о пересмотре гл.1,2 и 9 Конституции РФ должно содержать новую редакцию указанных глав или их статей, частей, пунктов, а также обоснование новелл, внесенных в порядке законодательной инициативы. Предложение направляется Советом Гос. Думы в Комитет Гос. Думы по законодательству и судебно-правовой реформе для подготовки заключения.

Если предложение о пересмотре положений гл. 1,2 и 9 Конституции РФ будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа депутатов Гос. Думы, оно считается одобренным и соответствующее постановление Гос. Думы направляется в Совет Федерации для последующего рассмотрения. Поддержание о пересмотре гл. 1,2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано не менее чем тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если предложение пересмотре в идентичной редакции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Гос. Думы, то созывается Конституционное Собрание (порядок формирования и деятельность должен быть урегулирован ФКЗ, который до сих пор не принят). Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Иная процедура внесения поправок предусмотрена для гл. с 3 по 8 Конституции РФ, что объясняется вторым местом этих норм в иерархии после норм гл. 1, 2 и 9.

Согласно ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ. При этом под поправкой понимается любое изменение текста гл. 3-8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции.

Предложение о поправке к Конституции РФ должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо положение об исключение статьи (части или пункта статьи) из Конституции РФ.

Поступившее в Гос. Думу предложение о поправке к Конституции РФ направляется в Комитет Гос. Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции РФ и ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» об условиях и порядке внесения предложения о поправке к Конституции РФ.

Результатом такой проверки должно стать решение, которое может содержать два варианта: первый — предложение о возвращении проекта закона о поправке инициатору, то есть отклонение проекта; второй — предложение о принятии к рассмотрению Гос. Думой проекта закона о поправке, направляемый вместе с проектом закона о поправках в Совет Гос. Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов Гос. Думой.

Проект закона о поправке обсуждается в Гос. Думе в порядке трех чтений и считается одобренным, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Гос. Думы. Далее он в течение 5 дней направляется в Совет Федерации, который обязан его рассмотреть. Закон о поправке к Конституции считается принятым при условии его одобрения голосами не менее трех четвертей членов Совета Федерации.

В случае отклонения Советом Федерации закона РФ о поправке к Конституции РФ Совет Федерации вправе внести в Гос. Думу предложение о создании согласительной комиссии.

Закон РФ о поправке к Конституции РФ не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателям Совета Федерации в законодательные орг. СРФ, которые обязаны рассмотреть закон в срок не позднее одного года со дня его принятия.

Законодательной орг. СРФ в течение 14 дней со дня принятия постановления о законе РФ о по правке к Конституции РФ направляет данное постановление в Совет Федерации.

Одобренный законодательными орг. не менее чем двух третей субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательными орг. СРФ направляется председателям Совета Федерации Федерального Собрания Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

Президент РФ срок не позднее 14 дней со дня получения закона РФ о поправке к Конституции подписывают его и осуществляют официальное опубликование. Принятая поправка к Конституции подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ. Президент РФ в месячный срок со дня вступления в силу закона РФ о поправке к Конституции РФ осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соотв. поправок в силу.

В случае если закон РФ о поправке к Конституции РФ не получит ободрение законодательных орг. гос. власти не менее чем двух третий СРФ, повторное внесение в Гос. Думу предложение о данной поправке допускается не ранее чем через 1 год со дня установления результатов рассмотрения законодательными орг. гос. власти СРФ законом РФ о поправке к Конституции.

Особый порядок предусмотрен для внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ. Ст. 65 Конституции закрепляет виды и именной состав СРФ, который может измениться в результате объединения двух и более СРФ в один новый субъект, а также в результате принятия нового субъекта Федерации. Изменения в ст.65 Конституции РФ, определяющую состав РФ, вносится на основании ФКЗ о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении Конституционно-правового статуса РФ.

Необходимость внесения изменений в ст.65 Конституции РФ может возникнуть в связи с изменением названия субъекта РФ. Статья 65 Конституции закрепляет виды и именной состав РФ, который может измениться в результате объединения двух и более субъектов РФ в один новый субъект, а также в результате принятия нового субъекта РФ. Изменения в ст. 65 Конституции, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании ФКЗ о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъектов РФ, об изменении конституционно-правового статуса РФ.

Необходимость внесения изменений в ст.65 Конституции может возникнуть в связи с изменением названия субъекта РФ. В силу ст.73 Конституции РФ решения вопроса об изменении своего именования относится к исключительному ведению СРФ. Новое именование СРФ не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других СРФ, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменения состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта. В такой ситуации согласно ч.2 ст. 137 Конституции РФ новое именование субъекта РФ подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ.

Вопрос о том, какой именно гос. орган и каким именно правовым актом вправе включать в Конституцию РФ новое наименование субъекта РФ, по запросу Гос. Думы был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который в Постановлении № 15-П разъяснил, что такие изменения включаются в текст ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент РФ использует полномочия, предусмотренные ч.1 ст. 85 Конституции РФ.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ отметил, что не является изменением наименования субъекта РФ в смысле ч.2 ст. 137 Конституции РФ и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы др. государств, а также предполагает изменение состава РФ или конституционного-правового статуса ее субъекта.