Порядок пересмотра Конституции Российской Федерации и принятия конституционных поправок

Существуют постоянные и временные конституции. Подав­ляющее большинство из них постоянные. Некоторые конститу­ции прямо устанавливают их постоянство, неотменяемость (Греция, Мексика и др.)- Временные конституции принимаются на определенный, как правило, переходный период.

Конституция РФ — акт постоянного, долговременного дей­ствия. Ее важнейшим свойством является стабильность, обес­печиваемая особым порядком внесения в нее поправок и до­полнений.

По порядку, процедуре изменения и дополнения конститу­ции делят на гибкие и жесткие. В обществах переходного пе­риода новейшего времени чаще всего принимаются жесткие конституции. Это связано со стремлением, с одной стороны, закрепить радикальные изменения в обществе, а с другой — га­рантировать невозвращение к авторитарному или тоталитарно­му режимам. Таковы конституции стран Южной Европы (Гре­ция, Испания, Португалия), а также постсоциалистических стран Восточной Европы.

Жесткость конституций обеспечивается: установлением кру­га субъектов, имеющих право инициативы на изменение кон-

70Глава 2. Конституция как основной источник права

ституции (Бельгия, Россия, Франция); требованием голосова­ния за конституционные поправки квалифицированным боль­шинством голосов в парламенте (Италия, Япония); принятием правок на референдуме (Франция); утверждением поправок субъектами федерации (Германия, Россия, США); повторным принятием поправок парламентом следующего созыва (Греция) и т. д.

Есть конституции, отдельные положения которых по поряд­ку изменения имеют неодинаковую степень жесткости (Индия, Россия) либо вообще не могут быть пересмотрены (например, положения о республиканской форме правления, о целостно­сти территории государства и др.).

Действующая Конституция РФ была принята всенародным голосованием, и этот фактор обусловливает особый порядок ее пересмотра.

Предложения о поправках и пересмотре положений Конститу­ции РФ может вносить ограниченный круг субъектов права. Со­гласно ст. 134 к их числу относятся Президент РФ. Совет Фе­дерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, законодательные (представительные) орга­ны субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государствен­ной Думы.

Положения гл. 1, 2 и 9, регулирующих основы конституци­онного строя, права и свободы человека и гражданина, порядок изменения самой Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием {ч. I ст. 130). Если предложение о пе­ресмотре положений гл. 1, 2 и 9 будет поддерживаться тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с феде­ральным конституционным законом должно созываться Кон­ституционное Собрание (ч. 2 ст. 135). До настоящего времени федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании Российской Федерации» не принят.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизмен­ность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Кон­ституции РФ, который принимается Конституционным Собра­нием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении все­народного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, при-

5. Порядок пересмотра Конституции РФ и принятия поправок 71

нявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей (ч. 3 ст. 135).

Поправки к гл. 3—8, положения которых регулируют феде­ративное устройство, систему государственных органов и мест­ного самоуправления, принимаются в порядке, предусмотрен­ном для принятия федерального конституционного закона, т. е. с участием Государственной Думы, Совета Федерации и Президента РФ, и вступают в силу после их одобрения органа­ми законодательной власти субъектов РФ не менее двух третей.

Приведенные формулировки ст. 136 породили неопределен­ность в понимании того, каким должен быть нормативный пра­вовой акт, содержащий поправку к Конституции РФ. Это по­служило основанием для ходатайства о толковании соответст­вующих конституционных правил, с которым Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ. В постановле­нии от 31 октября 1995 г. № 12-П Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что предусмотренная ст. 136 процедура при­нятия поправок существенно отличается от процедуры приня­тия как федерального конституционного закона, так и феде­рального закона. В частности, важно учитывать, что в отличие от акта о поправках федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Кон­ституции РФ, не может изменять ее положений, а также не мо­жет стать ее составной частью.

Что касается федерального закона, то он не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания Конституции РФ для внесения поправок тре­буется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его откло­нения, чего не предусматривает порядок принятия федерально­го конституционного закона, распространенный на процедуру принятия поправок.

Положения ст. 136 о том, что поправки к гл. 3—8 принима­ются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означают распространение на про­цедуру их принятия требований ч. 2 ст. 108 об одобрении дан­ного акта большинством голосов: не менее трех четвертей голо­сов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Ду­мы, При этом вводится особое условие для вступления попра-

72 Глава 2. Конституция как основной, источник права

вок в силу, а именно необходимость их одобрения органами за­конодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

На основании этих и ряда других аргументов Конституцион­ный С>д РФ решил, что правила, содержащиеся в ст. 136, могут быть реализованы только в форме сериального нормативного правового акта о конституционной поправке, т. е. в форме за­кона РФ о поправке к Конституции РФ.

После одобрения необходимым числом законодательных ор­ганов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ не позднее чем через 14 дней подлежит подписанию Президен­том РФ и официальному опубликованию.

Более детальное регулирование этой процедуры осуществле­но Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О поряд­ке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Рос­сийской Федерации», установившим особенности законода­тельного процесса в отношении данного вида законов.

Нужно отметить, что в Конституции РФ есть положения, которые могут подвергаться оперативным изменениям. Так, ч. 1 ст. 65 устанавливает перечень субъектов РФ. Изменения в нее вносятся согласно ч. 1 ст. 137 на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федера­цию и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изме­нении конституционно-правового статуса субъекта РФ. До на­стоящего времени изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ внесены на основании федеральных конституционных законов, зафиксировавших объединение ряда субъектов РФ и тем самым создание новых субъектов РФ.

Процесс объединения субъектов РФ, начавшийся в 2004 г., сократил их количество с 1 марта 2008 г. до 83 (вместо 89) за счет объединения краев, областей и автономных округов.

В результате объединения Пермской области и Коми-Пер­мяцкого автономного округа образован Пермский край (с 1 фев­раля 2005 г.); в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвен­кийского автономного округа — Красноярский край (с 1 января 2007 г.); в результате объединения Камчатской области и Коряк­ского автономного округа — Камчатский край (с 1 июня 2007 г.); в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынско­го.-автономного округа—- Иркутская область (с I января 2008 г.).; в результате объединения Читинской области и Агинского Бу-

§5. Порядок пересмотра Конституции РФ и принятия поправок 73

рятского автономного округа — Забайкальский край (с 1. марта

2008 г.).

Объединение субъектов РФ и: образование новых субъек­тов РФ оформлялось принятием соответствующих Федераль­ных конституционных законов.

Самостоятельным способом внесения изменений в ч. 3 ст. 65 является принятие в состав Российской Федерации ново­го субъекта РФ. Порядок такого принятия определен Федераль­ным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Приня­тие иностранного государства либо его части в состав Россий­ской Федерации происходит на добровольной основе и оформ­ляется международным договором.

Внесение изменения в ч. 1 ст. 65 возможно в том случае, если изменяется наименование субъекта РФ. В случае изменения на­именования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа — гласит ч. 2 ст. 137 — новое наименование субъекта РФ подлежит вклю­чению в ст. 65. На практике возник вопрос, каким нормативным правовым актом должно быть включено в текст Конститу­ции РФ новое название субъекта РФ.* В постановлении от 28 но­ября 1995 г. № 15-П по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конститу­ционный Суд РФ определил, что изменения наименования субъекта РФ включаются в текст ст. 65 указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке. Не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституци­онного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо ин­тересы других государств, а также предполагает изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.

Из сказанного .следует, что Конституция РФ достаточно сильно защищена от ее изменения и дополнения. Весьма ус­ложненный для одних установлений и практически запрети­тельный для других порядок изменения положений Конститу­ции РФ направлен на утверждение ее стабильности, неизме­няемости, на формирование принципа верности, уважения Конституции РФ как фундаментальной правовой основы обще­ственной и государственной жизни в стране.

74Глава 2. Конституция как основной источник права

Итак, Конституция РФ 1993 г. является по содержанию кон­ституцией демократического федеративного правового государ­ства с республиканской формой правления, по форме выраже­ния __ писаной, по времени действия — постоянной и по по­рядку изменения в целом — жесткой.