Стадии законодательного процесса
Человеческая деятельность выражается в определенной процессуальности, последовательности, в развитии, его иерархических стадиях. Данный фактор свое значение имеет так же и в юридической практике. И особенно это касается законодательной деятельности.
Стадии законодательного процесса – это процесс, который отражает и закрепляет логику прохождения проектов закона с момента его зарождения до его обнародования. Выделяют четыре основных стадий законодательного процесса, это законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и утверждение закона, и последнее обнародование закона. Каждая стадия самостоятельна по и имеет специфические черты и статус.
Законодательный процесс начинается с законодательной инициативы, которая представляет собой право внесения законопроектов в законодательное учреждение в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой.
Порядок внесения законопроектов закреплен в статье 104 Конституции РФ и определен в Регламенте ГД в статье 103. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам ГД, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в ГД:
А) проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;
б) законопроектов о внесении изменений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;
в) поправок к законопроектам.
Внесение законопроекта в ГД сопровождается пакетом документов, которые должны быть предоставлены вместе с законопроектом. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата ГД в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота ГД. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в ГД. Данный проект должен соответствовать требованиям статьи 104 Конституции РФ, что проверяется профильным комитетом при ГД. Если профильная комиссия сочтет, что законопроект соответствует требованиям статьи 104 Конституции РФ и статьи 105 Регламента ГД, то Совет ГД принимает решение о назначении одного из комитетов ответственным по законопроекту, включить законопроект в перечень примерных законопроектов ГД на текущую либо на очередную сессию. Также, о направлении законопроекта и материалы к нему в комитеты, комиссии и во фракции, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, Общественную палату, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Поступившие замечания и предложения по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета. По итогам проведения подготовительной работы, поступивших откликов и предложений комитет формирует свою позицию по законопроекту, вносит его на заседание ГД с предложением принять в первом чтении либо отклонить.
Следующей стадией является обсуждение внесенного законопроекта. Как правило, оно проводится в трех чтениях. Первое чтение начинается с того, что законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и все материалы к нему Аппарат ГД направляет Президенту РФ, в Совет федерации, депутатам ГД, Правительству РФ и субъекту законодательной инициативы, внесший законопроект. При рассмотрении законопроекта обсуждаются его основные положения, необходимость принятия, дается общая оценка концепции, дается оценка его соответствия основным положениям Конституции РФ.
Субъект, внесший законопроект начинает обсуждение с доклада о необходимости принятия данного закона. При необходимости заслушиваются и заключения Правительства РФ. После обсуждения в первом чтении может быть принято решение:
-Принять или одобрить данный законопроект и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;
- принять или одобрить закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
- отклонить законопроект.
В ГД также могут рассматриваться альтернативные законопроекты. В данном случае, законопроекты рассматриваются совместно в той последовательности, которая была определена порядком работы заседания палаты, посредством рейтингового голосования. Рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных количественных голосований по каждому вопросу, в которых может принять участие каждый депутат.
Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если не набрал достаточного для принятия или одобрения числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов.
В первом чтении законопроект считается принятым, если за него проголосовало более половины депутатов из их общего числа. Результат голосования оформляется постановлением ГД.
Также устанавливается срок представления поправок к законопроекту, который не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения РФ, и ее субъектов не менее 30 дней.
Законопроект может быть принят, минуя второе и третье чтение. Данная ситуация возможно, если законопроект принят в первом чтении, и имеются заключения Правового управления Аппарата ГД, отражающего результаты правовой, юридико-технической и лингвистической экспертиз при условии, что этот вопрос поставлен председательствующим.
Все лиц, кто имеет право законодательной инициативы, могут внести поправки к законопроекту. Ответственный комитет изучает, обобщает эти поправки и проводит их независимую экспертизу. При возникновении вопросов о поправках, автор поправок имеет право уточнять их при обсуждении в ответственном комитете.
Все поправки группируются по статьям законопроекта и рассматриваются на заседании ответственного комитета. Правовое управление Аппарата ГД проводит постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и готовит заключение. Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка.
По статье 122 Регламента ГД ответственный комитет направляет в Совет ГД следующие документы:
а) проект постановления ГД по законопроекту;
б) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;
в) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;
г) таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений;
д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию;
е) заключение Правового управления Аппарата ГД на законопроект;
ж) заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта;
з) решение Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений по проекту федерального закона в сфере труда или мнения ее сторон.
Далее законопроект до его рассмотрения во втором чтении направляется Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и депутатам ГД, не менее чем за 15 дней до его рассмотрения во втором чтении.
Второе же чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета, где он сообщает об итогах рассмотрения законопроекта и поступивших поправок. Затем выступают полномочный представитель Президента в ГД, представители субъекта, внесшего законопроект, и полномочный представитель Правительства в ГД. Если против поправок, вносимых в текст законопроекта, нет возражений, то они принимаются в целом. А если имеются возражения против каких-либо поправок, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, по отношению которых не имеются возражения, а затем по остальным поправкам, по которым имеются возражения. Нельзя не заметить, что поправки к федеральным законам принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, а поправки к проекту Федерального конституционного закона – не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов.
После решения вопросов с поправками, председательствующим ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении. Если итоги голосования покажут, что вопрос о принятии законопроекта во втором чтении не набрало достаточного количества голосов, то он возвращается на доработку в ответственный комитет. Если и во второй раз законопроект не наберет достаточного количества голосов, то он считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения, но решением ГД законопроект может быть возвращен также и к процедуре первого чтения.
Нужно отметить, что в соответствии со ст. 123 Регламента по предложению депутатов ГД при условии, что проведены правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта, возможно принятие закона в целом в день прохождения второго чтения, при наличии окончательного варианта текста законопроекта.
После второго чтения законопроект, как правило, направляется в ответственный комитет и Правовое управление Аппарата Думы для устранения возможных внутренних противоречий.
И соответственно, законопроект переходит на третье чтение, где не допускаются ни внесение поправок, ни возвращение к обсуждению законопроекта, как в целом, так и в части. И в связи с этим, законопроект не принятый на третьем чтение ведет к прекращению его рассмотрения. Но имеется одно исключение, предусмотренное статьей 125 Регламента ГД, где закрепляется, что по требованию депутатских объединений за председательствующим остается обязанность поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Как уже было отмечено, законопроект принимается в третьем чтении, если за него проголосовали необходимое количество депутатов.
По статье 105 часть 3 Конституции РФ принятые ГД федеральные законы в течении пяти дней направляются на рассмотрение Совета Федерации.
Далее можно говорить о стадии принятия закона, хотя данная процедура рассматривалась и выше, но в момент рассмотрения закона Советом Федерации принимается окончательный ответ по вопросу принятия федерального закона.
Законопроект считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или если палата его не рассмотрела в течение 14 дней. Для преодоления разногласий вследствие, отклонения Советом Федерации федерального закона, палаты могут создать согласительную комиссию для его преодоления. При этом федеральный закон повторно рассматривается в ГД. И при несогласии ГД с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если за него при повторном голосовании проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов ГД.
Статья 106 Конституции закрепляет федеральные законы, которые должны быть рассмотрены Советом Федерации, это:
а) о федеральном бюджете;
б) о федеральных налогах и сборах;
в) о финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании, денежной эмиссии;
г) о ратификации и денонсации международных договоров РФ;
д) о статусе и защите Государственной границы РФ;
ж) о войне и мире.
Конституционным Судом решался вопрос о применении четырнадцатидневного срока для рассмотрения перечисленных законов. В Постановлении указано, что для рассмотрения этих законов не устанавливается особый срок, и поэтому истечение срока не освобождает Совет Федерации от рассмотрения федерального закона.
Поступивший из ГД закон регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающей 24 часов направляется членам Совета Федерации. Председатель Совета Федерации или его заместитель определяют комитет (комиссию) ответственный за рассмотрение закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний по закону направляют их в комитет.
Рассмотрение принятого ГД федерального закона начинается с оглашения докладчиком заключения комитета, и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом, комиссией палат. Затем слово предоставляется председателю Правительства РФ. После этого Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.
Если принято решение об обсуждении закона, то по его результатам Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить либо отклонить федеральный закон.
Решение об одобрении или отклонении принятого ГД закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащая обязательному рассмотрению Советом Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока.
Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации и оформляется постановлением. В постановлении Совета Федерации могут содержаться:
а) предложение о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и ГД;
б) поручение комитету (комиссии) Совета Федерации, ответственному за рассмотрение федерального закона, и сопредседателю согласительной комиссии от Совета Федерации подготовить и направить в ГД поправки к федеральному закону, отклоненному Советом Федерации.
Обоснование решения об отклонении принятого ГД федерального закона может быть оформлено в виде пояснительной записки к постановлению Совета Федерации с указанием тех положений федерального закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и ГД.
Вот мы подходим к последним стадиям законодательного процесса, это утверждение и обнародование федерального закона.
Принятый ГД и одобренный Советом Федерации федеральный закон и постановление Совета Федерации в пятидневный срок направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона направляется также в ГД.
Заключительная стадия заключается в обнародовании закона, то есть доведение до населения содержание принятого закона путем опубликования.
Опубликование осуществляется в официальном издании от имени государственного органа или же самим органом, издавшим или подписавшим данный акт. Обнародование акта осуществляется в строго определенный срок. В соответствии с частью 2 статьи 107 Конституции РФ Президент «в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его». Законы публикуются в официальных изданиях – «Российской газете», «Собрании законодательства РФ». Неофициальное обнародование законов (и др. нормативных правовых актов) осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио- и телевизионных передачах, научных изданиях.
Законодательный процесс может осуществляться неограниченным кругом лиц и охватывает деятельность различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем – на различных стадиях законодательного процесса.
Конституция РФ при определении в качестве субъектов права законодательной инициативы Президента РФ, Совета Федерации, членов Совета Федерации, депутатов ГД, Правительства РФ, законодательных органов субъектов РФ, высших судов (по предметам их ведения) исходит из принципа разделения властей и федеративного устройства государства.
Современный механизм осуществления законодательной деятельности значительно сложнее и совершеннее системы, существовавшей в РСФСР. Признавая это, В.Б. Исаков отмечает, что «он ориентирован на выражение всего спектра политических интересов, существующих в современном российском обществе, согласование в процессе законотворчества, порой очень длительное и трудное, общегосударственных и региональных вопросов».
В настоящее время, кажется, что Федеральное Собрание реализует только одну свою функцию, как законодательный процесс. Некоторые авторы утверждают, что Федеральное Собрание утрачивает свои представительные функции. Так, например, можно отметить, что в свете изменений, которым за последние пять лет подверглась избирательная система, проблема недостаточности реализации представительных функций парламентом РФ в целом и ГД в частности стала очевидна.
На сегодняшний день, по мнению некоторых авторов, процессуальное преимущество в законодательном процессе принадлежит президентским и правительственным структурам.
Как указал в одном из своих решений Конституционный Суд РФ, исходя из вытекающего из Конституции РФ требования обязательности для всех органов публичной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых в соответствии с ее статьей 80 (часть 3). Все субъекты права законодательной инициативы, наделенные властными полномочиями, обязаны в процессе осуществления своих полномочий действовать таким образом, чтобы не ставить под угрозу стабильность установленных Конституцией РФ государственно-правовых форм жизнедеятельности общества и должный баланс общественных интересов.
Исполнительная власть также играет большую роль в законодательном процессе. Основной формой участия исполнительной власти в законодательном процессе предусмотрена в части 3 статьи 104 Конституции РФ, где указано, что законопроекты о введении или отменен налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только, если имеется заключение Правительства РФ. Но некоторые авторы считают, что это не совсем однозначно. «Субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту. Правительство же вполне обоснованно отказывает давать заключение на законопроекты, к которым не приложены необходимые расчеты. В результате нередко официальные отзывы Правительства на такие законопроекты рассматриваются субъектами права законодательной инициативы как заключения».
Здесь значение имеет не содержание заключения Правительства, а сам факт его предоставления, и это делает практически возможным налагать вето на любой законопроект еще на стадии законодательной инициативы. Еще одной проблемой является то, что не всегда является очевидной необходимость заключения Правительства РФ. Инициаторы законопроекта могут указать, что принятие закона не потребует затрат из бюджета, а на самом деле, наоборот.
По мнению правоведов, вопросы о заключении Правительства требуют законодательного решения путем принятия федерального закона.
Субъектом законодательного процесса являются также и органы судебной власти. Кроме законодательной инициативы, представители судебной власти участвуют в проводимых по инициативе комитетов, комиссий, депутатских объединений ГД РФ совещаниях, конференциях, и других мероприятиях, связанных с законодательной деятельностью ГД.
Важную роль в законодательном процессе отводится Конституционному Суду РФ. Одновременно он наделен правом законодательной инициативы, и правом обращения к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в РФ, основываясь на результатах своей деятельности.
В реализации принципа разделения властей в законодательном процессе важная роль принадлежит Президенту РФ. Полномочия Президента РФ РФ можно разделить на общие полномочия и специальные. К общим относятся: право внесения законопроекта в парламент в порядке законодательной инициативы, участие в рассмотрении законопроекта, присутствуя на заседаниях палат, право внесения поправок и другие. К специальным полномочиям относятся право Президента по подписанию и обнародованию федеральных законов, принятых палатами парламента, и право отклонять принятый закон. Также здесь же необходимо отметить подписание им принятого закона и его официальное опубликование.
Таким образом, можно сказать, что изучение проблем, связанных с реализацией конституционного принципа разделения властей в законодательном процессе, имеет не только научное, но и важное практическое значение.