Сотрудничество и интеграционные процессы

В последнее время в специальной литературе понятия «сотрудничество» и «интеграция» все чаще разводятся: если межгосударственное сотрудничество не идет дальше рамок, ограниченных суверенитетом, то Интеграция, напротив, означает передачу части суверенитета «в общий котел» интегрирующихся государств (см., например: КиЫсек. 1997. Р. 653). Здесь действительно существует серьезная аналитическая проблема, касающаяся одного из наиболее широко обсуждаемых сегодня понятий, а именно понятия суверенитета. В то же время исходя из рассматриваемых нами аспектов, интеграция вполне вписывается в вышеприведенное определение сотрудничества и потому не противоречит ему, а представляет собой, как отмечают некоторые авторы, высший тип межгосударственного сотрудничества.
Как бы многообразны ни были сферы и направления международного сотрудничества и как бы велико ни было их значение, центральным и наиболее важным моментом международного сотрудничества остается политическое сотрудничество. От его эффективности во многом зависит решение задач взаимодействия в других областях. Особое значение приобретают вопросы политической интеграции, которая тесно связана с экономической интеграции, однако не сводится к ней и не представляет собой явление «вторичного» или «надстроечного» порядка.
В отечественной литературе осмысление интеграционных процессов было связано с развитием и институализацией западноевропейского сотрудничества, а также сотрудничества стран — членов СЭВ, и ограничивалось главным образом обсуждением экономических аспектов проблемы. В основу этого осмысления была заложена идеологическая установка, суть которой сводилась к перепеву старой ленинской догмы, в соответствии с которой Соединенные Штаты Европы либо невозможны, либо реакционны (Шишков. 1993). «В рамках капитализма, — писал, например, в 1963 г. один из авторов, — «интегрируются» не только экономические потенциалы разных стран, но и все пороки и противоречия их экономики, во много раз увеличиваемые «интеграцией». Именно поэтому капитализм не в состоянии обеспечить подлинного сближения наций» (цит. по: там же. С.59). Сближение наций было возможно лишь благодаря «социалистической интеграции». Дальнейшая разработка проблемы, как показывает Ю.В. Шишков, под давлением практических потребностей постепенно принимала более содержательный характер. И тем не менее, в силу «естественных» и понятных причин, освободиться от идеологических установок и экономического детерминизма советской науке не удалось.
В политическом отношении международная интеграция представляет собой более высокую — по сравнению с вышеназванными — форму сотрудничества. Это создание единого политического сообщества на основе союза двух или более политических единиц (ВгаШагё. 1997. Р. 135). «Интеграция, — пишут П.-Ф. Гонидек и Р. Шарвэн, — это одновременно процесс и состояние, включающее в себя тенденцию к замене раздроо- ленных международных отношений, состоящих из независимых единиц, новыми более или менее широкими объединениями, наделенными минимальными полномочиями принимать решения либо в одной или нескольких определенных областях, либо во всех областях, которые входят в компетенцию базовых единиц. На уровне индивидуального сознания интеграция призвана породить лояльность и приверженность новому объединению, а на структурном уровне — участие каждого в его поддержке и развитии» (Оотёес, Скагот. 1984. Р. 435).
С точки зрения географических масштабов объединительных процессов различают глобальный, региональный, субрегиональный уровни интеграции. Существуют также различные этапы, или фазы, интеграции: от связей взаимозависимости в рамках плюралистической международной системы, или стремления «встроиться в систему цивилизованных государств», до формирования единой политической общности. Хотя единая политическая общность является скорее идеальным типом, а как феномен реальной практики международных отношений не существует. Суть же интеграционного политического процесса, его главная тенденция направлена на выход за рамки простой координации внешних политик и на постепенную передачу суверенитета новым коммунитар- ным структурам. Поэтому первые исходные ступени (вроде только что названных) могут быть отнесены к процессу интеграции лишь условно.
Научное исследование проблемы интеграции связано с осмыслением реальных интеграционных процессов (начиная с попытки создания в довоенный период Лиги Наций и вплоть до нынешних усилий США, Канады и Мексики по формированию североамериканского экономического союза) и направлено на то, чтобы выявить в них общие тенденции, связанные с причинами, детерминирующими факторами, основными чертами данного феномена, наиболее продвинутой формой которого является сегодня Европейский союз (до ноября 1993 г. называвшийся Европейским экономическим сообществом). Наиболее известными в исследовании проблемы интеграции являются три теоретических направления, или три научные школы: школа функционализма и неофункционализма, школа федерализма и школа транснационализма (или «плюралистическая школа»).
Отправным моментом изучения феномена международной интеграции с позиций «функционализма» стал вопрос о причинах неудачи при создании Лиги Наций. Этим вопросом занялся английский исследователь Д. Митрани. В разгар Второй мировой войны, в 1943 г., он публикует статью, озаглавленную «Мир и функциональное развитие международной организации», в которой делает вывод о несостоятельности любой предварительной модели политической интеграции. С его точки зрения, Лига Наций потерпела поражение прежде всего потому, что государства увидели в ней угрозу своему суверенитету. Между темглобальная международная организация не только не способна преодолеть негативные последствия национальных суверенитетов, но и просто гарантировать мирные отношения между государствами. Поэтому после окончания Второй мировой войны для поддержания мира будут не нужны амбициозные проекты создания международных институтов, наделенных наднациональной властью и призванных обеспечить политическую интеграцию государств. Вместо этого необходимо способствовать сотрудничеству между государствами в решении задач, представляющих совместный интерес и связанных с их конкретными потребностями экономического, социального, научно-технологического и т.п. характера. Прагматические выгоды подобного сотрудничества постепенно подтолкнут государства к созданию необходимых для этого межгосударственных органов, которые, в свою очередь, создадут предпосылки и для политической кооперации.
Тем самым «функционализм» предлагает не просто расширить межгосударственное сотрудничество в отдельных сферах, которое стало бы чисто техническим. «Функционализм» видит в межгосударственном сотрудничестве путь к достижению политической цели — интеграции государств в более широкую общность через постепенное отмирание их суверенитетов. Национальное государство он рассматривает как слишком узкое явление, если рассматривать возможности преодоления экономических, социальных и технических проблем, которые могут быть решены только на уровне международного сотрудничества. Межгосударственные отношения должны быть перестроены таким образом, чтобы вместо «вертикальной» территориальной'замкнутости были созданы действенные «горизонтальные» структуры, администрация которых была бы призвана координировать межгосударственное сотрудничество в конкретных сферах. Это позволит устранить экономические и социальные причины конфликтов, а затем — постепенно и безболезненно — преодолеть государственные суверенитеты. В результате длительной эволюции сотрудничество между государствами станет столь тесным, а их взаимозависимость столь высокой, что не только станет немыслимым вооруженный конфликт между ними, но будет достигнуто состояние необратимости. Международная среда претерпит глобальные изменения, благодаря которым солдаты и дипломаты уступят место администраторам и техникам, отношения между канцеляриями — прямым контактам между техническими администрациями, а защита суверенитетов — прагматическому решению конкретных вопросов (МИгапу. 1946).
Таким образом, наряду с прагматизмом, функциональный подход к исследованию интеграционных процессов содержит и заметную долю нормативности. Подобная двойственность, как отмечает
III. Зоргбиб, отчасти способствовала его успеху: «идеалист чувствителен к содержащемуся в нем «мондиализму»; реалист успокоен сохранением основных атрибутов государственного суверенитета в среднесрочной перспективе, а в конечном счете «финальная фаза», как и в других доктринах, может быть отодвинута в очень далекое будущее» (Zorgbibe. 1975. Р. 119). Очевидно и практическое влияние «функционализма», особенно что касается создания и развития Организации Объединенных Наций и, в частности, такого ее института, как ЭКОСОС (Социальный и экономический совет Объединенных Наций), получившего мандат на координацию межгосударственной деятельности в соответствующих сферах. В Хартии ООН большое внимание уделено именно ее функциональным обязанностям, а Генеральная Ассамблея формирует такие институты, как Конференция Объединенных Наций по торговле и сотрудничеству и Организация Объединенных Наций по индустриальному развитию. В то же время именно применение положений «функционализма» в практике международной интеграции обнаружило его недостатки.
Во-первых, следствием применения на практике положений «функционализма» стала слишком большая децентрализация международного сообщества, определенрая дисперсия его усилий. Громоздкие и многочисленные технические организации породили новые проблемы координации. Одновременно возникла опасность, что параллельно с уменьшением значения государственного суверенитета будет происходить усиление суверенитета специализированных организаций. Так, представитель МОТ на конференции в Сан-Франциско отказывался от субординации ООН во имя суверенитета своей организации (там же. Р. 120). Во-вто- рых, обнаружилось, что в реальной практике международной интеграции функциональное сотрудничество не ведет автоматически к «отмиранию суверенитета». Более того, европейский процесс показал, что особенно болезненной является именно проблема передачи государствами «в общий котел» части их политической и военной компетенции. В-третьих, функциональное сотрудничество нуждается в подкреплении мероприятиями политического характера.
Указанные недостатки отчасти были воспроизведены и «неофункционализмом». Его представители, Э. Хаас (Haas. 1958), Линдберг (Lindberg. 1963) и др., отстаивают идею, согласно которой потребности сотрудничества в том или ином секторе экономической, социальной или культурной деятельности способны вызвать эффект цепной реакции в других сферах, что, в свою очередь, приведет к необходимости создания специализированных наднациональных институтов для их координации и таким образом — к ускорению процесса политической интеграции. При этом начинать следует с ограниченных экономичес-ких проектов, которые воспринимаются гораздо легче, чем «крупные политические повороты». Поскольку для реализации ограниченных экономических проектов государствам не нужно отказываться от собственной политики, а достаточно лишь простого сходства интересов в конкретной области, постольку и добиться здесь сотрудничества намного легче. Вместе с тем «неофункционалисты» подчеркивают важность структурных условий успеха интеграции, которым должны отвечать государства (например, политический плюрализм, консенсус относительно фундаментальных ценностей); также они отмечают, что логика функциональной интеграции носит не механический, а вероятностный характер, и сам этот процесс зависит от множества факторов.
Если «функционализм», придавая политическим институтам немаловажное значение, считает их производными или же параллельными экономическим, социальным и другим процессам, то «федерализм» делает их центром своей концепции. А. Эгциони, А. Спинелли, К. Фридрих, Дж. Элэзэр и др. характеризуют федерализм как «договорный отказ от централизма, структурно оформленную дисперсию полномочий между различными центрами, законные полномочия которых гарантируются конституцией» (см.: Натан, Хоффманн. 1991. С. 42—43). Международная интеграция на пути федерализма рассматривается по аналогии с «внутренними режимами» государств, основанными на принципах федерального устройства, т.е. на основе этатистской модели. В основе этой модели лежит несколько принципов. Во-первых, это двойное гражданство в условиях существования центрального и регионального правительств. Во-вторых, многообразие роли региональных правительств, в-третьих, цикличность изменения силы и роли региональных правительств. Наконец, в-четвертых, это происхождение федерализма, которое имеет два источника и, соответственно, две цели: воздействие центростремительных сил и проблем, влекущих за собой федерализм как средство проведения единой политики; влияние центробежных сил, в результате которого федеративные признаки формируются с целью предотвращения распада общества (там же. в. 42—43). «Федерализм» обоснованно подчеркивает то значение, которое имеет для международной интеграции политическая воля ее участников, а также роль распределения полномочий, их фрагментации между различными уровнями, как гарантии против возможных злоупотреблений своей властью со стороны центра.
Казавшаяся на первых порах иллюзорной (первые работы А. Спинелли были опубликованы в разгар Второй мировой войны), концепция федерализма медленно, преодолевая противоречия, но все же убедительно обретает зримые черты в интеграционном процессе в Западной Европе. Они становятся особенно заметными с первых всеобщихвыборов в Европарламент в 1979 г., придавших новый импульс институциональному развитию. В 1984 г. Европарламентом был принят разработанный А. Спинелли проект договора о Европейском союзе. В нем отмечалось, что в сферу деятельности Союза входит область сотрудничества, находящаяся под эгидой Совета Европы, а также деятельность, подведомственная институтам Союза. Полномочия между Союзом и государствами распределяются на основе принципа субсидиарное™: Союз выполняет только те задачи, которые сообща могут быть решены более эффективно, чем государствами в отдельности. Институты призваны служить укреплению позиций Комиссии, оптимизации - процесса принятия решения, разделению законодательной власти между Советом и Парламентом.
В феврале 1985 г. был принят Единый Европейский Акт, который еще не институализировал Европейский союз, но стал важным этапом на пути к этому. Он состоит из двух частей, одна из которых посвящена сообществам, другая — политическому сотрудничеству. В первой фиксируется цель создания единого рынка к концу 1992 г. Вторая ограничивается институализацией пятнадцатилетней практики и ее закреплением в юридических обязательствах. В качестве цели политического сотрудничества называется формирование и проведение единой внешней политики, что предполагает постоянные взаимные консультации между двенадцатью странами, принятие ими во внимание позиций друг друга, а также обязательные совместные обсуждения по вопросам, затрагивающим общие интересы, до принятия решений на национальном уровне. Наконец, 1 ноября 1993 г. вступили в силу Маастрихтские соглашения, предусматривающие создание к 2000 г. валютно-экономи- ческого и воєнно-политического союзов 12 европейских государств. Европейское сообщество изменило свое название и стало Европейским союзом. Было принято решение о месте нахождения 10 новых европейских организаций — валютного института, Европола, Европейского агентства по проблемам окружающей среды и др. Принято решение о принятии в ряды Европейского союза к 1 января 1995 г. Австрии, Швеции, Норвегии и Финляндии. Кроме того, после многократных отсрочек было заявлено о вступлении в силу с 1 февраля 1994 г. Шен- генских соглашений, подписанных восемью из двенадцати государств. В дополнение к свободному перемещению капиталов, товаров и услуг внутри Союза они предусматривают беспрепятственное передвижение людей, т.е. фактическую отмену границ.
Однако с самого начала федерализм не являлся концептуальной базой европейской интеграции. В начале этого процесса теоретически были возможны три пути: 1) наиболее традиционный — сотрудничество в рамках союзов или ассоциаций между государствами, остающи-мися суверенными и независимыми; 2) наиболее смелый — федерация учреждающая в ряде областей единую наднациональную политическую власть; 3) наиболее оригинальный — функциональная интеграция, дающая возможность общих действий в рамках специализированных институтов. На практике первый путь оказался необходимым и полезным, но недостаточным, второй — невозможным. Поэтому процесс интеграции пошел по пути развития функциональной модели, позволяющей выйти за рамки простого сотрудничества и подготовить условия для возможной федерации (ОегЬе1. 1990. Р. 198).
Таким образом, главным недостатком федералистской модели международной интеграции является то, что при всей своей внещней привлекательности она имеет значительно меньше шансов на успех, чем функциональная модель, поскольку удельный вес элемента нормативности в ней еще выше. Учитывая недостатки других рассмотренных выше подходов, реальный процесс международной интеграции может быть осознан лишь с учетом комплексного понимания преимуществ каждого из них.
Именно о комплексном изучении идет речь в «плюралистической» концепции К. Дойча. Процесс интеграции рассматривается в рамках этой концепции в терминах коммуникационных сетей, передающих сообщения и сигналы, обменивающихся информацией, способствующих выполнению определенных функций и накоплению опыта. Дойч анализирует два типа политических объединений, каждому из которых соответствует свой особый процесс интеграции, — «амальгамное» и «плюралистическое».
Под первым понимается «слияние, в соответствующей форме, двух или нескольких ранее самостоятельных единиц в более широкое объединение, наделенное определенным типом общего управления» (©еи/яс/г. 1957. Р. 6). Во втором интегрирующиеся единицы сохраняют свою политическую самостоятельность. При этом осуществление «амальгамной» интеграции нуждается в целом комплексе разнообразных условий социокультурного и политического характера, среди которых приверженность населения интегрирующихся общностей одним и тем,же ценностям; обоснованное ожидание выгод от интеграции; достаточное знание друг друга и, соответственно, предсказуемость поведения. Процесс интеграции должен сопровождаться лояльностью населения к возникающим новым политическим институтам, глубоким осознанием своего единства, а также выходом на политическую арену новой генерации руководителей. В конечном итоге должен сложиться общий образ жизни, который и станет основой для «амальгамной» интеграции.
Реализация «плюралистического» типа интеграции не треоуег столь обширных и столь жестких условий. Основные социокультурные ценности интегрирующихся единиц просто не должны противоречить друг другу; предсказуемость поведения касается лишь ограниченной сферы общих интересов; требуется также адекватная реакция политических элит на сигналы и действия заинтересованных правительств и населения. Кроме того, успеху интеграции способствует восприятие объединительной идеи интеллектуальными кругами и политическими движениями, как и постоянное развитие сетей коммуникации и всестороннего взаимодействия. В 1970-е гг. под руководством К. Дойча было проведено обширное исследование в Германии (ФРГ) и франции, в процессе которого были осуществлены интенсивный контент-анализ различных крупных ежедневных изданий, зондажи общественного мнения, экспертные опросы руководящих кадров, изучение статистики международных сделок. В результате обнаружилось, что благоприятный образ единой Европы, сформировавшийся у населения обеих стран, не привел к вытеснению приверженности национальным ценностям. Поэтому был сделан вывод о том, что «плюралистическая» версия европейской интеграции имеет более вероятное будущее, чем
«амальгамная» (цит. по: Haas. 1958. Р. 125—127).
* * *
Проблема межгосударственного сотрудничества все еще остается компетенцией частного уровня, а не системной теории международных отношений. Прежде всего это связано с тем, что наука о международных отношениях не представляет собой некоего монолита, ей изначально присущи соперничество, конкуренция, борьба парадигм, школ и теорий. Стремление к формированию единой теории международных отношений каждый раз сталкивается с усилением противоборства различных направлений как раз в те моменты, когда кажется, что ее основы уже созданы: так было после Первой мировой войны в период недолгого доминирования либерализма; после начала Второй мировой войны, когда либерализм был вытеснен политическим реализмом; как попытка создать общую основу могут быть истолкованы и объявления 0 «конце истории», а затем — о «столкновении цивилизаций» после «третьей мировой» (холодной) войны. Более того, дискуссии в науке о международных отношениях, в центре которых всегда был политический реализм, не поколебали его доминирующего влияния в рассмотрении проблемы международного сотрудничества. В наши дни и неолиберализм (главный оппонент реалистической парадигмы, КОТОРЫЙ расходится с ней в оценке роли международных институтов, считая их способными нивелировать эффект силы и интереса и создатьпочву для сотрудничества) склонен рассматривать сотрудничество как «вторичный», производный от конфликта, хотя и достаточно самостоятельный феномен. Иными словами, дискуссии все еще продолжаются и ведутся в основном на почве, благоприятной для политического реализма (см. об этом: Smith. 1995. Р. 11 — 14).Однако такое положение начинает существенно меняться. Сегодня уже не только традиционные либералы, но и представители транснационализма, а также таких новых течений, как конструктивизм, феминизм, постмодернизм, коммунитаризм, подвергают критике основные постулаты реализма и неореализма, связанные с ограничением международного сотрудничества сферой государственных интересов, военных союзов, стремлением к сохранению баланса сил и т.п. Так, транснационалисты (Дж. Най, Р. Кохэн, С. Краснер) выдвигают на передний план проблемы глобальной социально-политической системы, экологии, организации международного экономического пространства, обусловливающие приоритетность вопросов сотрудничества при изучении международных отношений и мирового политического процесса. Институционалисты (М. Финнемор) показывают, что между народные организации способны придавать определенную инерцию международному взаимодействию, благодаря которой сотрудничество продолжается даже тогда, когда происходят изменения в конфигурации баланса сил. Нормативисты (К.-К. Гизен, У. Офуатеи-Коджое) подчеркивают, что, несмотря на противоречия и парадоксы гуманизации международных отношений, выявляемые этими процессами проблемы справедливости, прав человека, гуманитарного вмешательства становятся неотъемлемой и необратимой чертой международных отношений. Конструктивисты (А. Вендт) выдвигают аргументы в пользу того, чтобы наука базировалась не на изучении «рациональной политики» и материальных движущих сил (т.е. силы, интереса и экономического благосостояния), а на убеждениях и ожиданиях, на вере в способность идей изменять природу международных отношений (см. об этом: Вендт. 1998). Усиление взаимозависимости, делающее все более очевидной потребность в регулировании международной системы и в сознательном управлении ею, влечет за собой «признание» проблемы международного сотрудничества даже в таких далеких от нее сферам как стратегические исследования (М. Клар, Д. Томас, Д. Давид), и геополитика (П. Галлуа). Новый импульс и новые возможности и следованию межгосударственного сотрудничества придает все более широкое распространение социологии международных отношений, главное достоинство которой — межпарадигмальность — позволяет ей выходить за рамки всех известных парадигм, сохраняя их теоретические приобретения.
Завершая данную главу, следует подчеркнуть, что, относясь к наиболее существенным характеристикам международных отношений, рассматриваемых как процесс, конфликты и сотрудничество представляют собой неразрывно связанные стороны взаимодействия их участников. Выражаясь языком Гегеля и Маркса, они являются «диалектической парой», т.е. взаимно отрицающими и взаимно обусловливающими друг друга противоположностями, которые могут «меняться местами». Это означает, что процессы международного сотрудничества всегда включают в себя конфликтное измерение, и наоборот — всякий конфликт предполагает ту или иную долю сотрудничества его участников.
Общность между конфликтами и сотрудничеством проявляется и в том, что при анализе каждого их этих видов международных процессов было бы ошибкой делать выводы относительно их причин каждый раз, когда обнаруживаются какие-либо корреляции. Так же как и конфликты, интеграционные процессы являются многомерным и сложным явлением, как бы «ускользающим» от анализа и «неподдающимся» единой и окончательной типологизации. Поэтому та или иная региональная (субрегиональная, государственная) модель интеграции, во-первых, не может быть механически «перенесена» (ни в теоретическом, ни (тем более) в практическом плане) на другой, даже очень «похожий» регион, но с иными социокультурными и экономическими особенностями и традициями. Во-вторых, стихийно возникнув в какой-либо сфере взаимодействия международных акторов, интеграция может не иметь последствий в других сферах, более того, она может обратиться вспять или даже смениться противоположным процессом, если не будет подкреплена соответствующими политическими мероприятиями, создающими благоприятные предпосылки и условия ее Реализации и формирующими институциональные основы ее дальнейшего продвижения. Наконец, в-третьих, вряд ли правильно рассматривать интеграционные тенденции как процессы, определяющие существо международных отношений, а тем более пытаться на этой основе °Удить о будущем этих отношений. Причина состоит именно в том, что содержание международных отношений определяется не только со трудничеством, но и конфликтами, в том числе и такими, которые со- провождаются дезинтеграцией ранее единых политических образований (примеры — судьба СССР, Югославии, Чехословакии). -В рамках системного подхода конфликты и сотрудничество принадлежат к числу важнейших условий функционирования международных систем, характеризующих степень их стабильности. С этой точки зрения конфликт присущ как нестабильному («революционному»), так и стабильному типу международных систем. Однако, как уже было показано в главе 10, отличительными чертами стабильных систем является то, что ценности, которые разделяются ее составными частями (участниками международных отношений), а) не подвергаются постоянному сомнению; б) существует консенсус относительно правил соперничества между этими участниками; в) отношения между ними характеризуются умеренностью. В «революционной» системе, напротив, наблюдаются несовместимость ценностей, непрерывное оспаривание правил и отсутствие умеренности (Hoffmann. 1961. Р. 208), а следовательно, и слабая степень сотрудничества.
Напомним, что критерии стабильности системы связаны с ее изменениями, в зависимости от которых система либо сохраняет себя, либо настолько трансформируется, что происходит переход к иному типу системы, либо она просто разрушается. В рамках глобальной международной системы подобный переход означает смерть старого и рождение нового международного порядка. При этом степень дестабилизации и разрушения прежней системы, (соответственно, степень международного беспорядка) варьируется в зависимости как от исторического контекста с присущими ему цивилизационными и технологическими особенностями, так и от политической воли и действий главных игроков международной сцены.