Право сообществ и национальное право

Соотношение права сообществ и национального права точнее и полнее, чем любой другой показатель, характеризует не только общее назначение сообществ, их природу и главные цели, но и достигнутый уровень интеграции в ее реальном выражении. Ни пышная, но порой весьма туманная риторика политических деклараций, ни даже согласованные намерения лидеров стран-участниц не способны привести к искомым результатам, если не будет обеспечена корреляция между правовыми системами двух уровней, на одном из которых находятся сообщества, а на другом – государства-члены. Правовому регулированию чужды противоречивость в распределении ролей, в установлении правил игры и разрешении споров; в этих случаях оно просто будет работать вхолостую или, более того, ограничивать и сдерживать интеграционные процессы.

Чтобы правопорядок, установленный в сообществах, был рациональным и эффективным, он должен удовлетворять в числе других двум непременным условиям. Во-первых, соотношение права сообществ и национального права призвано отражать баланс интересов, которые представляли и представляют, с одной стороны, сообщества, а с другой – входящие в них государства. Во-вторых, обязательными являются критерии эффективного правового регулирования: строгая иерархия правовых актов и современная технология их реализации. Право сообществ в силу своей особой природы должно не только быть автономным и независимым от национального права, но и иметь с ним устойчивые связи и отношения.

Право сообществ, с одной стороны, и национальное право – с другой, представляют собой два самостоятельных правопорядка. Но они не только не изолированы друг от друга, а наоборот, связаны между собой самым тесным образом. Эти два правопорядка во многом взаимозависимы и дополняют друг друга. Свои начала такая взаимозависимость берет в том, что право сообществ создавалось с учетом и под прямым воздействием национального права государств-членов. Но еще более важную роль сыграли практические потребности. Для того чтобы реализовать право сообществ, в очень многих случаях необходимо использовать национальные механизмы, включая принятие проводящих правовых актов, судебные решения национальных судов и другие возможности.

В свою очередь право сообществ определяет зачастую рамки применения национального права, является стимулятором его развития. Появились специфические формы взаимопроникновения права сообществ и национального права, в частности через предварительные решения Суда европейских сообществ. В соответствии со статьей 177 Договора о ЕЭС национальные суды государств-членов обращаются в Суд европейских сообществ за разъясняющим заключением, которое, как правило, предопределяет решение национального суда по конкретному делу.

По мере того как государства-члены передавали сообществам свои полномочия, складывалась ситуация, предполагавшая возникновение коллизий между правом сообществ и национальным правом. Чтобы правильно их разрешать и тем самым предупреждать осложнения в развитии сообществ, необходимо было не только уточнить исходные позиции, определить принципы разрешения коллизий, но и установить соответствующую процедуру. Но сделать, это было нелегко. Дело в том, что в учредительных договорах вопрос о соотношении права сообществ и национального права практически не рассматривался. В Договоре о ЕЭС нет не только соответствующей статьи, но и абзаца в какой-либо из статей, что позволяло бы иметь ключ для решения возникающих вопросов. Практически обойдена молчанием данная тема и в других, более поздних документах, включая Единый европейский акт и Маастрихтский договор. Нет коллизионных норм и в подавляющем большинстве конституций государств-членов. Исключение составляют всего два основных закона: Конституция Голландии (ст. 94) и Конституция Ирландии (ст. 29).

Ответы на многие острые и сложные вопросы, касающиеся соотношения права сообществ и национального права, тем не менее были даны. Конечно, принципиальные положения, определявшие смысл, назначение и формы интеграции, играли очень важную роль. И все же одного этого было недостаточно. Выручили не столько учредительные договоры и другие правовые акты, составляющие «конституцию» сообществ, сколько практика Суда европейских сообществ, который не раз вынужден был самостоятельно выносить свои оценки и суждения по этим вопросам. Суд практически заполнял правовой вакуум, порождавший немало осложнений при рассмотрении конкретных дел. В итоге именно судебная практика сегодня составляет весьма важную часть правового регулирования соотношения права сообществ и национального права.

В своем решении по делу Variola / S.P. Administratione italiana delle Finanze от 10 октября 1973 г. (34–73) Суд европейских сообществ подчеркнул два важных положения. Во-первых, что правовой акт сообщества (в данном случае решение) имеет силу и действует непосредственно на территории каждого государства-члена. По своей правовой природе и функции в системе права сообществ решение порождает прямые правовые последствия и является основанием для отдельных прав, защита которых является обязанностью национальных судов. Во-вторых, непосредственное действие права сообществ предполагает, что решение вступает в силу и порождает права или обязанности сторон без издания в каждом конкретном случае акта национального права.

В другом решении – по делу Staatliche Verwaltung/ S. P. Simmen-thal от 9 марта 1978 г. (105–77) – Суд европейских сообществ установил, что принцип непосредственного действия права сообществ означает не что иное, как то, что правомерно принятый правовой акт сообщества вступает в силу во всех государствах-членах с момента принятия и действует, пока не утрачивает силу. Положения такого правового акта являются источником прав и обязанностей для всех, кого они касаются, независимо от того, идет речь о государстве-члене или о таких отдельных лицах, которые участвуют в правовых отношениях, порождаемых правовым актом сообществ. Подобное действие правового акта сообществ распространяется и на каждый суд, который в рамках своей компетенции и как орган государства-члена призван защищать права, предоставленные кому-либо правовым актом сообществ.

Суд отметил, далее, что судья национального суда обязан в рамках своей компетенции применять без ограничений право сообществ и защищать права тех, кому они им предоставлены. При этом судья обязан оставлять без внимания нормы национального права, принятые ранее или позднее соответствующего правового акта сообществ, если эти нормы противоречат праву сообществ.

Целесообразно обратиться к еще одному документу Суда европейских сообществ – к решению по делу Kommision/ Italienische Republik от 26 февраля 1976 г. (52–75). Касаясь вопроса о применении права сообществ, Суд в этом решении отметил, что сознательное выполнение директивы каждым государством особенно важно потому, что средства такого выполнения определяются самим государством-членом. При этом государство-член не должно ссылаться в качестве оправдания или объяснения своего поведения на то, что другие государства запаздывают с реализацией директивы. Ответственность государства-члена не может быть также ослаблена ссылкой на действия того или иного государственного органа либо на существование в национальном праве той или иной нормы, расходящейся с положениями директивы.

Суд европейских сообществ не только призывал государства-члены следовать нормам права сообществ, но и устанавливал их ответственность за невыполнение соответствующих правовых актов сообществ. В этом отношении следует сослаться на два решения Суда практически по одному и тому же делу Andrea Frankovisch / Italienische Repnblik (первое – от 19 ноября 1991 г. (6–90), а второе – от 9 ноября 1995 г. (479–93). Поистине «конституционное» значение приобрело положение о том, что действие права сообществ было бы затруднено и защита порожденных им прав ослаблена, если бы каждый, наделенный этими правами, не имел в случае их нарушения права на возмещение ущерба, причененного ему действиями государства-члена, не соблюдающего нормы права сообществ. Принцип ответственности государства за ущерб, причиненный тому или иному лицу нарушениями права сообществ, составляет неотъемлемую часть правопорядка, утвержденного учредительными договорами.

Подводя итоги развития права сообществ, нужно сказать о двух главных принципах, утвердившихся как в теории, так и на практике. Они определяют соотношение права сообществ и национального права. Во-первых, утвердился приоритет права сообществ по отношению к национальному праву. Во-вторых, был принят принцип прямого действия права сообществ. На практике это означало для физических и юридических лиц возможность опираться на право сообществ и добиваться его реализации через суды государств-членов. Как показал практический опыт, признание этих принципов государствами-членами сыграло очень важную роль в утверждении и стабилизации права сообществ как автономного правопорядка. Различия, имевшиеся в правовых системах государств-членов, не ослабили единство и действенность правопорядка сообществ.

Разумеется, возможность коллизий между правом сообществ и национальным правом не исключается. Поэтому вопрос об их соотношении – не только повод для абстрактных суждений и теоретических споров. Он стал весьма актуальным в практическом плане. При этом оказалось, что коллизии, возникавшие и возникающие между нормами права сообществ и национального права, как правило, отражают не столько различия в понимании и толковании права, сколько несовпадение, а то и прямые противоречия интересов практического, в том числе материального и финансового, характера. Такие коллизии, как правило, появляются в сферах, где перекрещивается действие национального права и права сообществ.

Приоритет права сообществ по отношению к национальному праву постепенно нашел отражение в конституционном праве государств-членов. Это была общая тенденция развития национальных правовых систем. Но конкретные пути и формы ее претворения в жизнь заметно разнились. Многое зависело от традиций и принятого в том или ином государстве-члене конкретного порядка инкорпорации международного права в национальное. Особенно большие различия предопределялись тем, к какой системе права относится право той или иной страны. Страны континентального права руководствовались иными подходами, чем страны общего права.

Там, где действует континентальное право, преобладает так называемый монистический подход. Его суть состоит в том, что право сообществ рассматривается как составная часть национального права. Требуется только, чтобы соблюдались два непременных условия: во-первых, инкорпорация права сообществ в национальное право должна проходить в соответствии с порядком, установленным в конституции данного государства; во-вторых, признается лишь то право сообществ, которое принято в рамках их полномочий. Выход сообществ за пределы своих полномочий лишает правовые акты сообществ как приоритета, так и всякой законной силы. Тем самым государства-члены защищаются от необоснованной правовой «агрессии» сообществ.

Другой подход называется дуалистическим. В принципе он должен быть присущ всем странам, в которых существует общее право. Как показывает пример Великобритании, дуалистический подход означает, что право сообществ, с одной стороны, и национальное право – с другой, разводятся в разные стороны. Это сделано по аналогии с международным правом. Как известно, международный договор в странах общего права судами в качестве источника действующего права не признается. Чтобы добиться этого, необходим проводящий акт национального законодательства. Не случайно, что даже для инкорпорации Договора о ЕЭС в британское право потребовался специальный национальный правовой акт, которым стал Акт о европейских сообществах 1972 г.

Впрочем, конечный результат решения вопроса о соотношении права сообществ и национального права в странах как континентального, так и общего права совпал. Речь шла практически о разных путях достижения одной и той же цели – подтверждения приоритета и прямого действия права сообществ на территории государства, являющегося их членом. Следует отметить, что если в первые годы при рассмотрении случаев коллизии права сообществ и национального права Суд ЕОУС, признавая первенство правовых актов сообществ по отношению к правовым актам государства, оказывался в тупике, когда нужно было сопоставить правовой акт сообществ с национальным законом, и особенно с конституцией, то в дальнейшем сомнений на этот счет не возникало. Принципиальное значение получило положение о том, что приоритет права сообществ сохраняется и тогда, когда это право затрагивает конституционные нормы государств-членов, хотя это положение до сих пор вызывает споры и его нельзя считать общепризнанным на все сто процентов. Отсюда нередкие обращения в суды государств-членов, в особенности в конституционные суды, с просьбой дать заключение о конституционности актов права сообществ. Как свидетельствует практика, ныне национальные суды в этих случаях прочно стоят на стороне сообществ.

Полная и точная инкорпорация в национальное законодательство адресованных ему директив Сообщества была объявлена в Маастрихтском договоре основным условием сплочения и единства в процессе европейского строительства. К Договору была приложена Декларация о применении правовых актов Сообщества. В ней отмечалось, что способы, с помощью которых законодательные положения Сообщества могут быть применены наилучшим образом, определяются каждым государством-членом с учетом собственных институтов, правовой системы и других обстоятельств. Однако в любом случае при соблюдении статьи 189 Договора о ЕЭС, которая закрепляет за институтами Сообщества право принимать регламенты, директивы и решения, существенное условие правильного функционирования Сообщества состоит в том, чтобы меры, предпринимаемые различными государствами-членами, обеспечивали применение «законодательства» Сообщества с такими же эффективностью и строгостью, с какими применяются их национальные законы.

Принципы приоритета и прямого действия права сообществ применяются, как правило, в государствах-членах без особых трудностей. Для вступления правового акта сообществ в силу в странах не выдвигаются требования его ратификации или иной формы признания со стороны государства-члена. Если бы подобное ограничение было установлено, право сообществ утратило бы свою нынешнюю эффективность, поскольку необходимость согласительной процедуры поставила бы его реализацию в жесткую зависимость от каждого государства-члена и общие интересы могли бы быть серьезно нарушены. Что же касается Великобритании, где право сообществ должно трансформироваться в национальное законодательство, то и здесь конфликты редки.

Можно ли сегодня на основе опыта сообществ представить себе пути формирования единого правового пространства в Европе? Сделать это весьма трудно, поскольку вектор развития порой подвержен сильным колебаниям, а основные факторы определились далеко не полно и не ясно. И все же можно говорить о двух основных сценариях развития в перспективе. Первый, видимо, сведется к тому, что в экономике основой будущей общеевропейской правовой системы постепенно станет право сообществ. В пользу такого выбора говорит, с одной стороны, развитость и эффективность этого права, что выглядит убедительным практическим аргументом, а с другой – настойчивое стремление государств-членов идти именно этим путем. Разумеется, право сообществ подвергнется, да и не может не подвергнуться заметным изменениям, в нем найдут отражение новые потребности, но именно оно останется фундаментом единого правового пространства Европы. Вероятно, право сообществ к тому времени будет иметь более широкий ракурс, во всяком случае включит социальное законодательство.

Второй сценарий – становление европейского правового пространства путем сближения национальных правовых систем. Его возможность обосновывается как усилением взаимосвязи и взаимозависимости стран мира в глобальном масштабе, так и в особенности теми структурными преобразованиями, которые происходят в общественной жизни государств Восточной Европы. Опыт становления сообществ и Европейского союза убедительно свидетельствует о важности сближения правовых систем государств-членов, однако при этом такой процесс вряд ли будет скоропалительным. Выбор сфер и направлений, отражающих не мнимые, а действительно насущные нужды интеграции, в сочетании с постепенностью и последовательностью необходимых этапов развития – непременные условия успеха. Достоинства этого сценария, как видно, состоят в том, что европейское правовое пространство не дается сверху в виде готовой, но чужеродной модели, а произрастает в основном на национальной почве.

Делать окончательный выбор между этими сценариями пока преждевременно. Развитие осложняется различием в подходах к созданию единой Европы, реальными противоречиями интересов и намерений стран-участниц, а также противоречиями внутри этих стран. Словом, становление общего правового пространства – довольно длительный и пока еще четко не определившийся процесс. Решения, принятые в Маастрихте в 1992 г., остались позади. Их реализация способствовала укреплению правовой основы интеграции. Видимо, решения Межправительственной конференции 1996– 1997 гг. сыграют немаловажную роль в дальнейшем развитии права сообществ как единого и эффективного правового поля интеграции.