Объекты государственного и муниципального имущества. Классификация объектов. Критерии классификации.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы разграничения государственной собственности относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Объект собственности - все, что находится в собственности, принадлежит субъекту собственности; материальный, финансовый, интеллектуальный продукт, экономические ресурсы, принадлежащие определенным лицам, организациям, государству.

В Гражданском кодексе РФ к объектам собственности отнесены:
движимое и недвижимое имущество:
• принадлежащее на праве собственности Российской Федерации и ее субъектам, муниципальным образованиям;
• имущество граждан и юридических лиц, в их числе: собственность на жилые помещения, земельные участки, плоды, продукцию и доходы и др., за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам;
интеллектуальная собственность:
• результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица;
• средства индивидуализации продукции;
• средства индивидуализации выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т. д.). нематериальные блага.

Порядок отнесения имущества к государственной собственности и к муниципальной собственности был установлен постановлением Верховного Совета Российской Федерации "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" от 27.12.91 № 3020-I. В нем содержится три приложения, которые определяют перечень объектов, относящихся к разным уровням управления: приложение №1 "Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности";
приложение №2 "Объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга";
приложение № 3 "Объекты, относящиеся к муниципальной собственности".

В соответствии с приложением №1 к федеральной собственности были отнесены следующие виды объектов:

1. Объекты, составляющие основу национального богатства страны: ресурсы континентального шельфа территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, охраняемые или особым образом используемые природные объекты, объекты историко-природного, культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории РФ.

2.Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач: государственная казна РФ, имущество вооруженных сил, специальных войск, органов безопасности, внутренних дел РФ и других учреждений, финансируемых из государственного бюджета.

Объекты Российской Академии наук, отраслевых академий Министерства образования РФ, Министерства науки и технической политики, Министерства здравоохранения РФ, государственных научных центров.

Предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической служб, контроля за состоянием и охраны природной среды и природных ресурсов; санитарно- эпидемиологической и ветеринарной службы, стандартизации и метрологии, машиностроительные станции и полигоны, а также государственные запасы, мобилизационные резервы и предприятия, обеспечивающие их сохранение.

3. Объекты оборонного производства.

4.Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность на­родного хозяйства России в целом и развитие других отраслей на родного хозяйства: предприятия и объекты добывающей промышленности (за исключением добычи местного сырья); топливно­-энергетического комплекса, электроэнергетики, транспорта (за исключением автомобильного); речного и морского флота, газификации (за исключением муниципальной), федеральных автомобильных дорог общего пользования, предприятия связи, телерадиопередающие станции, государственные племенные и конные заводы, совхозы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анодромных видов рыб, серпентарии.

5. Прочие объекты:предприятия фармацевтической промышленности, медико-биологических препаратов, предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро - водочной продукции.

Разграничение государственной и муниципальной собственности не единовременная акция, а постоянно существующая система отношений между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Данные вопросы урегулированы также ча‐ стью 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122‐ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Россий‐ской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах ор‐ганизации законодательных (представительных) и исполнительных орга‐ нов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об об‐щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Классификация объектов государственной собственности проводится в соответствии с определенными критериями: по виду имущества; по их правообладателю; по территориальной принадлежности; по ведомственной принадлежности.

Главным критерием в настоящее время при разграничении различных объектов к имуществу Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований является: целевой характер использования имущества, необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ, решениями представительных органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В отчете Росимущества за 2014 год отмечается, что в соответствии с концепцией управления федеральным имуществом «предусмотрено подразделение объектов казны на 13 категорий. Каждый объект казны отнесен согласно своему назначению к одной из предусмотренных Концепцией категорий имущества. Состав категорий объектов казны РФ утвержден приказом Росимущества от 25.07.2014 № 271 «Об оптимизации состава имущества государственной казны»»[82].

Выделяют следующие объекты казны: 1) Административные здания, строения, сооружения; 2) Объекты гражданской обороны и защитные сооружения; 3) Объекты жилого фонда; 4) Объекты жилищно‐ коммунального хозяйства; 5) Объекты недропользования; 6) Объекты транспортной инфра‐ структуры и связи; 7) Объекты культурного наследия; 8) Объекты социальной сферы; 9) Объекты производственного назначения; 10) Объекты воздушного и водного транспорта; 11) Гидротехнические сооружения; 12) Объекты незавершенного строительства 13) Объекты движимого имущества.

Аудиторы счетной палаты указывают на отсутствие обоснованных критериев отнесения объектов и считают, что такая классификация дает «возможность относить схожие объекты к разным категориям. К примеру, объекты жилищного фонда, гостиницы могут учитываться по категории № 4 «Объекты жилищно-коммунального хозяйства». Дома и общежития могут относиться к категориям № 1 «Административные здания, строения, сооружения», № 8 «Объекты социальной сферы», № 4 «Объекты жилищно‐коммунального хозяйства»[83].

Аудиторы Счетной палаты отметили снижение количества объектов казны: «в 2014 году снизилось на 9 %, в 2015 году ‐ на 5 %, но в первой половине 2016 года наблюдается прирост числа объектов (0,4 %)»[84].

В отраслевом разрезе уменьшились в основном такие объекты как здания, сооружения, транспорт и связь. Следует также отметить, что полномочия собственника в отношении части объектов государственной казны осуществляет Управление делами Президента Российской Федера- ции на основании Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 2008 года № 1370 «Об Управлении делами Президента Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2009 года № 290 о мерах по его реализации.

2.Стратегические предприятия в системе управления
государственной собственностью.

В последние годы в России произошло резкое сокращение стратегических предприятий. Эта тенденция может негативно сказаться на состоянии экономики. Поэтому важно разобраться с той ролью, которую стратегические предприятия играют в экономической системе.

Следует отметить, что Россия является привлекательным объектом для мирового финансового капитала в связи с тем, что обладает важнейшими стратегическими ресурсами (черноземными землями, значительными запасами пресной воды, лесами и разнообразными полезными ископаемыми). Большая часть этого богатства пока еще принадлежит государству. Поставлена задача вывести из государственной собственности данные ресурсы, доказав, что государство неэффективно ими управляет.

Опыт предыдущего реформирования российской экономики показывает, что во многих случаях смена формы собственности не привела к повышению эффективности производства. Более того, приватизация государственных предприятий привела к ликвидации этих предприятий и в конечном итоге к снижению высокотехнологического потенциала страны. Об этом свидетельствуют следующие примеры. Немецкая фирма «Зингер» приобрела на приватизационном аукционе 70% акций подольского завода швейных машин, на котором работали 20 тыс. чел. В настоящее время на предприятии работают 364 человека, и оно практически утратило свой статус, а его площади сдаются в аренду. Подобная же участь постигла и Климовский машиностроительный завод, выпускавший ткацкие станки для всех стран – членов СЭВ[85].

Приватизация многих предприятий привела к дезинтеграции единых производственных комплексов, в том числе и в ОПК. Наглядным примером является преступная приватизация ФГУП «Научно-производственное объединение прикладной механики имени академика М.Ф. Решетнёва», которое разрабатывает такие стратегические аппараты, как спутники связи и навигационные приборы. В результате его преобразования в 2008 г. в ОАО «Информационные спутниковые системы» имени академика М.Ф. Решетнёва» Россия теперь вынуждена каналы связи арендовать у других стран.

Но и в государственных унитарных предприятиях не лучшая ситуация. Об этом свидетельствует проверка Счетной палатой РФ Государственного космического научно-производственного центра имени М.В. Хруничева. Она показала, что стратегическая отрасль российской экономики находится в плачевном состоянии.

Аудитор Счетной палатой РФ А.А. Пискунов отмечает, что в 1999 г. Космический Центр им. М. В. Хруничева за 68 млн. долл. передал американцам исключительные права на разработки и осуществление международных запусков не только «Протонов», но и всего будущего поколения «Ангары». А другое космическое предприятие «НПО Энергомаш» в убыток себе поставляет лучшие в мире двигатели РД-180 для американских ракет среднего и тяжелого класса – Atlas 3 и Atlas 5. Эти ракеты используются Пентагоном для военных целей.

Счетная палата сделала неутешительный вывод, что в России стало почти невозможно проектирование и изготовление значительной части узлов и приборов современных спутников[86]. А связано это с тем, что развитие космонавтики определяется не столько интересами государства, сколько корпоративными и личными коммерческими интересами национальных
и транснациональных фирм.

В последние годы правительство РФ продолжало продажу стратегических объектов: портов, аэропортов, научно-исследовательских институтов, связанных с обороноспособностью страны.

Необходимо разобраться в вопросе о критериях отнесения предприятий к стратегическим и о последствиях исключения их из этого перечня. В российском законодательстве список стратегических предприятий был определен Правительством и утвержден Президентом Российской Федерации. Стратегическими предприятиями являются те, которые относятся
к оборонно-промышленному комплексу и обеспечивают выполнение оборонного заказа государства[87].

Впервые перечень стратегических предприятий появился в законе, который был принят Государственной Думой в феврале 1998 г., но отклонен впоследствии Советом Федерации РФ. В список вошли вначале 2862 предприятий и организаций, но затем его сократили до 680. Законопроект в этом варианте приняла Государственная Дума. В дальнейшем коррективы были внесены распоряжением Правительства РФ от 9 января 2004 г. №22-р[88] и Указом Президента РФ от 04.08.2004 г. № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ».

В перечне стратегических оказались оборонные предприятия и организации, научно-исследовательские институты, конструкторские бюро. Если в 2004 г. в него входило 518 федеральных унитарных предприятий и 546 акционерных обществ, то к середине 2010 г. список сократился до 41 акционерного общества и до 159 ФГУП.

В отчете федерального агентства по управлению государственным имуществом, по состоянию на 01.01.2014 г., в реестре федерального имущества содержится информация о 1181 федеральных государственных унитарных предприятиях и о 2113 акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью[89].

В приказе Министерства промышленности и торговли РФ № 2338 от 20 ноября 2014 г. «Об утверждении перечня организаций, включенных
в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса» значится 1339 предприятий и организаций различных организационно-правовых форм и подчиняющихся различным министерствам и Росатому.

Из первоначального перечня осталось только 54 АО, которые входят в перечень стратегических предприятий и организаций.

Наибольшее количество стратегических АО относится к ведению Министерства промышленности и торговли Российской Федерации.

За последние годы из списка стратегических предприятий исключался, но затем опять возвращался даже разработчик ядерного оружия Московский институт теплотехники.

Постараемся понять, есть ли какие-то преимущества у предприятий, включенных в данный перечень. Главным преимуществом для таких предприятий является государственная поддержка, оказываемая в виде субсидий, государственного заказа, предоставления отсрочки по налогам. Важным моментом является усложнение процедуры банкротства таких предприятий. Еще одно ограничение касается использования иностранных инвестиций. Проанализируем выделенные выше преимущества в отдельности.

Следует отметить, что форма собственности не влияет на предоставление государственной поддержки предприятиям, входящим в ОПК. Главным является включение данного предприятия или организации в реестр стратегических организаций оборонно-промышленного комплекса.

В Министерстве промышленности и торговли предусмотрены формы помощи таким предприятиям: взнос средств в уставный капитал предприятий, финансирование через федеральные целевые программы, выдача субсидий на погашение процентной ставки по кредитам, поддержка экспортных операций по продаже высокотехнологичной продукции, дотации на участие в выставках и ярмарках, софинансирование технического перевооружения предприятий, лизинг, субсидирование выпуска высокотехнологичной продукции.

Для поддержки сбыта российских авиа- и судостроительных предприятий предоставляются субсидии по лизинговым платежам[90].

Но недостатки в законах зачатую сводят на нет действенность такой поддержки. Например, из предоставленной акционерному обществу «33 Судоремонтный завод» субсидии в сумме 199,74 млн. руб. 157,4 млн рублей пошло на погашение задолженности по налогам, а само предприятие фактически ничего не получило для дальнейшего развития.

Другая серьезная проблема – это бюрократические проволочки при взаимодействии различных министерств, что приводит к затягиванию сроков согласования документов. Например, Министерство финансов большинство проектов, разработанных в Министерстве промышленности и торговли, возвращает на доработку[91]. Из-за этого оборонные предприятия не вовремя получают нужную поддержку.

Положительным моментом является усложнение процедуры банкротства предприятий, входящих в список стратегических. Внесенные в российское законодательство поправки о банкротстве позволили гасить часть кредиторской задолженности этих предприятий за счет взносов РФ в их уставный капитал. Увеличены также и совокупные требования к должнику: вместо 500 тыс. руб. до 5 млн. руб.[92]

Министерством промышленности и торговли разработана программа поддержки предприятий ОПК. Наиболее значительный объем господдержки выделяется на исследования, разработки и технологическую модернизацию производств. Министерство предлагает ужесточить ответственность интегрированных структур ОПК и входящих в их состав организаций за невыполнение государственного оборонного заказа.

Удивительным фактом является то, что единственный производитель титана в России ОАО «Корпорация ВСМПО-Ависма» принадлежит менеджменту компании, а блокирующий (25 %+1 акция) пакет находится у государственной корпорации «Ростехнологии». В 1992 г. компания была приватизирована, а затем зарегистрирована в качестве открытого акционерного общества «Верхнесалдинское металлургическое производственное объединение» (ВСМПО). По общероссийскому классификатору органов государственной власти и управления (ОКОГУ) эта компания принадлежит к приватизированным предприятиям, а по классификатору форм собственности (ОКФС) она относится к совместной частной и иностранной собственности. Крупными потребителями продукции «ВСМПО-Ависма» являются производители авиационной продукции, в том числе Boeing, EADS, Embraer, UTAS, Messier-Bugatti-Dowty, Rolls-Royceplc, Safran SA, Pratt&Whitney[93].

Непонятно, почему такая стратегическая, с точки зрения государственных интересов, компания была приватизирована. В п.3.10 устава «ВСМПО-Ависма» записано, что «вмешательство в деятельность Общества со стороны государственных, общественных и других организаций не допускается...»[94]. Это значит, что данное предприятие может принимать управленческие решения, которые могут противоречить стратегическим интересам России.

Почти во всех странах существуют ограничения по доступу иностранных инвесторов в отрасли, имеющие стратегическое значение:полный запрет на приобретение иностранными инвесторами акций отдельных предприятий, частичный запрет, позволяющий приобретать только часть акций, но не более 49%, и только в том случае, если это будет одобрено государственными органами[95].

В РФ деятельность иностранных инвесторов также ограничена рядом законов:Федеральным законом №57«О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», поправками в законы «О недрах», «Об оперативно-розыскной деятельности»,
«О континентальном шельфе РФ»,«Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «Об иностранных инвестициях
в РФ», «О связи», «О защите конкуренции», «О государственном регулировании развития авиации», Кодексом об Административных нарушениях и Арбитражно-процессуальным Кодексом.

Но вместе с тем произошла и либерализация закона об иностранных инвестициях. Принятый вапреле 2011 г. Государственной Думой закон
«О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» снял ряд ограничений и способствовал привлечению иностранных инвестиций в стратегические отрасли[96].

Это касается нефтегазового, горнодобывающего, банковского секторов, предприятий, использующих радиоактивные источники ограниченной степени опасности.

Правовой блок администрации Президента РФ считает, что исключать предприятия из списка стратегических можно в следующих случаях: отсутствие у государства контрольного пакета акций и государственного оборонного заказа, признание предприятия банкротом и невозможности восстановить его платёжеспособность, прекращение финансово-хозяйственной деятельности.

На наш взгляд, исключение из списка стратегических предприятий создает условия для их перехода в частную собственность. Это предположение подтверждается тем, что распоряжением Правительства РФ № 1321 от 4 августа 2010 г. в прогнозный план приватизации федерального имущества на 2010 г. включили пакеты акций 26 акционерных обществ, которые являлись привлекательными для инвестиций.

В связи с новым витком экономического кризиса Правительственной комиссией по экономическому развитию и интеграции 5 февраля 2015 г. был утвержден перечень системообразующих организаций, в который вошли крупнейшие предприятия, расположенные на территории РФ и соответствующие следующим критериям: оказывающие существенное влияние на занятость населения и социальную стабильность, влияющие на формирование ВВП. В списке оказались 199 предприятий, которые формируют прибыль и выше 70% НД страны. Учитывается также влияние данных компаний на рынки субъектов РФ. Для работы с ними созданы две межведомственные рабочие группы. Одна будет осуществлять мониторинг за их финансово-экономическим состоянием, а другая должна заниматься разработкой инструментов по оказанию государственной поддержки. В данный перечень вошли не только государственные предприятия, но и частные[97].

Следует отметить, что остро стоит проблема критериев отнесения предприятий к стратегическим. Президент РФ дал поручение Правительству РФ разработать такие критерии.

В настоящее время разработаны Методические рекомендации по включению в перечень системообразующих организаций. Предложены количественные и качественные критерии: технологический потенциал, влияние на социальную стабильность, влияние на инфраструктуру и производственные цепочки, участие в значимых инвестиционных проектах, участие в выполнении международных договоров, выручка компании не менее 10 млрд. руб. (в сельском хозяйстве не менее 4 млрд. руб.), размер налоговых отчислений (не менее 5 млрд. руб. для промышленности и не менее 2 млрд. руб. для сельского хозяйства), численность персонала не менее 4 тыс. чел. и 1,5 тыс. чел. в сельском хозяйстве[98].

На основании проведенного нами исследования приходим к следующим выводам:

1. Попадание в список стратегических предприятий дает определенные конкурентные преимущества, так как государство оказывает им финансовую поддержку, создаются дополнительные препятствия для банкротства, уменьшается возможность контроля со стороны иностранных инвесторов.

2. Исключение из списка стратегических предприятий может привести к потере контроля над важными объектами и снизить обороноспособность государства.

3. При составлении списка стратегических предприятий нужно учитывать совокупность показателей, включающих в себя экономические, социальные и политические.

3.Характеристика организационно-правовых форм государственных учреждений в РФ. Цели их создания и область деятельности.

Проблема деятельности государственных бюджетных учреждений весьма актуальна на сегодняшний день в РФ. Как известно, в СССР предоставление государственных услуг было бесплатным. В настоящее время происходит процесс коммерциализации всей системы бюджетных учреждений. Государство постепенно перекладывает на плечи граждан оплату всех услуг, в том числе социальных. Формируется рынок социальных услуг. В сфере финансирования осуществляется переход от сметного финансирования к государственной закупке социальных услуг.

По состоянию на 1 января 2016 года количество зарегистрированных государственных и муниципальных учреждений
на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации
о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru)составило 169 552 (98 % от общего количества учреждений в Перечне государственных (муниципальных) учреждений)[99].

В настоящее время продолжается реформа бюджетных учреждений. Еще в 2003 году Минфином России был обнародован концептуальный документ под названием «Принципы реструктуризации бюджетного сектора».

Основным направлением преобразования бюджетной сети в этом документе было «создание механизмов, при которых государственные (муниципальные) услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм» (включая негосударственных и немуниципальных) поставщиков.

Бюджетные учреждения было предложено разделить на две группы — способные функционировать в рыночных условиях и неспособные. В отношении первых предлагалось уточнить их организационно-правовой статус, снять с государства обязанность их гарантированного бюджетного финансирования и наделить правом самостоятельно распоряжаться доходами от внебюджетной деятельности. Вторых было предложено оставить «в составе бюджетной сферы», но лишить при этом права самостоятельно распоряжаться внебюджетными доходами.

Заложенная в Принципах реструктуризации бюджетного сектора идея преобразования бюджетной сети была последовательно реализована путем разработки и принятия в 2006 году Федерального закона № 174-ФЗ об автономных учреждениях и в 2010 году — с принятием 8 мая 2010 г. Федерального закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», в соответствии с которым все традиционные бюджетные учреждения по решению органов публичной власти соответствующих уровней были разделены на два типа — казенные и бюджетные (нового типа).

До недавнего времени основной формой финансирования государственных бюджетных учреждений было сметное финансирование. Оно ориентировалось на количественные показатели (число бюджетных учреждений, количество работников в учреждении и т.д.) От этих показателей зависел размер бюджетных ассигнований на содержание данного учреждения.

В соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 г. № 418-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральное казначейство РФ ведет реестр участников бюджетного процесса и юридических лиц, которые не являются участниками бюджетного процесса.

В этот реестр включается информация о следующих организациях:

– государственные (муниципальные) автономные и бюджетные учреждения;

– государственные (муниципальные) унитарные предприятия ФГУП/ГУП;

– государственные (муниципальные) унитарные предприятия ФГУП/ГУП, являющиеся государственными (муниципальными) заказчиками;

– другие неучастники бюджетного процесса.

Учреждения финансировались из бюджета в зависимости от подчиненности тому или иному органу государственной власти или органу местного самоуправления. По смете финансировались учреждения образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, органы государственной власти и местного самоуправления, суды, правоохранительные органы и органы безопасности государства, мероприятия по национальной обороне.

Существенными недостатками сметного финансирования считаются:

- стремление к максимальному расходованию средств по смете с целью недопущения сокращения в последующем периоде;

- длительное время для переоформления статей расходов.

В связи с реализацией в России административной реформы, предусматривающей постепенный переход государства на предоставление услуг, что логически вытекает из концепции государства-корпорации, начата реформа бюджетных учреждений и предусмотрен новый механизм их финансирования.

Регулирование федеральными органами исполнительной власти подведомственных им федеральных государственных учреждений осуществляется на основе Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».Указанным федеральным законом определяется правовое положение трех типов государственных учреждений: бюджетных, автономных и казенных, в том числе полномочия их учредителей.

Официальная мотивация принятия данного закона основана на том, что сметное финансирование бюджетной сферы крайне неэффективно, так как оно не стимулирует стремление руководителей бюджетных организаций к эффективному хозяйствованию[100].

Целью новой системы финансирования является:

– повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг;

– внедрение современных механизмов финансирования и управления, когда бюджетные деньги выплачиваются только за реально оказываемые услуги, а расходование средств, определение приоритетов развития конкретных учреждений осуществляется по прозрачным процедурам с участием представителей всех заинтересованных сторон: органов управления, трудовых коллективов, потребителей услуг;

– создание условий и стимулов для более эффективного использования бюджетным учреждением средств, предоставленных из бюджета;

– создание условий для федеральных органов власти по оптимизации сети учреждений.

Что же меняется?

1. Механизм финансового обеспечения бюджетных учреждений со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания.

2. Предоставление права бюджетным учреждениям заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений.

3. Устранение субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав.

4. Расширение прав бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества.

Функции и полномочия учредителя в отношении федеральных бюджетных учреждений в случае, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится это учреждение.

В пункте 3 «Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального бюджетного учреждения», утвержденного постановлением Правительства РоссийскойФедерацииот 26 июля 2010 г. N 537 определены все полномочия органа управления.

Статьей 161 Бюджетного кодекса определяется правовое положение казенных учреждений как одного из типов государственных учреждений. Имущественные отношения казенных учреждений регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения».

Распоряжение недвижимым имуществом федерального бюджетного учреждения, в том числе передача его в аренду, а также внесение федеральным бюджетным учреждением денежных средств (если иное не установлено условиями их предоставления), иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества, в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или передачу им такого имущества согласовывается с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом, за исключением решений в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства обороны Российской Федерации, Управления делами Президента Российской Федерации и Федерального агентства морского и речного транспорта (в отношении подведомственных ему федеральных бюджетных учреждений, за которыми закреплено в оперативном управлении имущество, расположенное в границах морских портов), путем направления ему проекта решения[101].

Прежние бюджетные учреждения по новому законодательству переименовали в казенные. Ранее такие учреждения заработанные деньги могли расходовать по своему усмотрению, а теперь должны сдавать в соответствующий бюджет РФ. Перечень таких учреждений ограничен.

Статья 31 ФЗ №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" дает перечень казенных учреждений[102]:

а) управлений объединений, управлений соединений и воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, военных комиссариатов, органов управления внутренними войсками, органов управления войсками гражданской обороны, соединений и воинских частей внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

б) следственных изоляторов уголовно-испытательной системы и исправительных учреждений, исполняющих наказания;

в) специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

г) учреждений Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федерального космического агентства, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков;

д) психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозориев и противочумных учреждений.

Казенные учреждения являются по своей правовой основе некоммерческими организациями. Их особенность состоит в том, что они совмещают в себе черты, как федерального государственного учреждения, так и полномочия федерального органа исполнительной власти или органа местного самоуправления. Данный тип бюджетных учреждений будет финансироваться, как и прежде, в рамках сметной системы финансирования. Помимо этого, ему разрешается заниматься приносящей доход деятельностью, если это предусмотрено в уставе. Доходы от такой деятельности поступают в полном объеме в доход соответствующего бюджета РФ[103].

Следующий тип – это государственные бюджетные учреждения. Они будут финансироваться на основе государственного задания в форме субсидии, а заключать крупные сделки смогут только с согласия учредителя (государства или региональной власти, муниципалитета).

Бюджетное учреждение не имеет права открывать счета вне казначейской системы, а порядок ведения бухгалтерского учета в таких организациях устанавливается Минфином России. Закон также лишает их права распоряжения недвижимым или особо ценным движимым имуществом, а также тем имуществом, которое было приобретено за счет средств, выделенных учредителем на покупку такого имущества. Закон предусматривает усиление ответственности руководителей таких учреждений, в том числе установление ограничений в трудовых договорах с учредителем на крупные сделки. Кроме того, в трудовом договоре устанавливаются ограничения для руководителя учреждения на объёмы кредиторской задолженности, и предполагается открытая публикация отчётности учреждения по его деятельности.

В соответствии со ст. 298 ГК РФ и п. 4 ст. 9.2 ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятел