Этапы становления и развития управления государственной собственностью в России.

Исследование становления и развития государственной собственности в России требует историко-генетического анализа. Такой анализ в той или иной мере содержится в трудах российских историков: Н.М. Карамзина, Н.А. Полевого, С.М. Соловьева, Д.И. Иловайского, В.О. Ключевского и др. Основным источником для изучения управления собственностью Древнерусского государства и княжеств периода феодальной раздробленности являются летописи и своды законов.

Проанализируем, что понималось под управлением государственной собственностью в Киевской Руси, в Московском государстве, а потом и в Российской империи.

Известно, что вначале возникла родовая, или общинная, форма собственности. В дальнейшем общественное разделение труда привело к появлению частной собственности. Государственная собственность появилась гораздо позже.

Н.П. Огарев считал, что государственная собственность выступает в следующих видах – как собственность правителя или как общественная, народная собственность[19].

В связи с тем, что Россия почти до конца XIXвека являлась аграрной страной, то основной формой собственности была государственная и общинная земельная собственность, при более слабом развитии частной собственности. Значительное место занимала также монастырская собственность. В конце XIX века появилась корпоративная форма собственности.

В Киевской Руси государственная собственность возникла из дани, которая называлась полюдье. Вначале дань собиралась в натуральном виде (продовольствие, меха, мед, воск и др.). Постепенно дань превратилась в подать, взимаемую в пользу князя и государства. Широкое распространение получает торговля. Ключевая роль в ней принадлежала князю и его дружине. Возникновение государевой собственности в Киевской Руси происходило через княжескую вотчину. Княжеская и государственная собственность почти не различаются. По мнению Н.М. Карамзина, в этот период вся русская земля была собственностью Великих Князей, а государственная казна формировалась в основном не в денежном, а в натуральном виде (медом, шкурами и др.)[20].

К середине XII в. на месте Киевской Руси возникло примерно 15 независимых княжеств, к середине XIII в. их стало около 50, а в XIV в. перед началом объединения русских земель их было уже около 250[21].

В это время развивается княжеская и боярская земельная собственность на основе присоединения к ней земель общинников. Верховным собственником общинных земель также становится князь, но право владения остается за крестьянами. Князь получает доход от этих земель в виде подати.

Важную роль в процессе управления играют государственные учреждения. В Древнерусском государстве и в период феодальной раздробленности они появились не сразу. Вначале отдельные управленческие функции выполняли должностные лица. В России государственные учреждения появились с конца XV – середины XVI вв. Вместе с учреждениями возникли и элементы управления: набор определенных поведенческих правил, бумажное делопроизводство, законы, распоряжения и др.

На начальном этапе государственная собственность существовала в виде дани и функции управления этой собственностью осуществлял князь и его дружина. Они заключались в сборе дани, судебных и торговых пошлин, распределении дани между князем и дружиной, продаже свободных излишков в Византию.

Начиная с X в., князья стали создавать свои хозяйства, основой которых были земли, полученные разным путем: свободные пустоши, захваченные у общины или крестьян-смердов, завоеванные военным путем.

Для управления подвластными князьям землями назначались различные должностные лица: вначале посадники, затем наместники, отдельные функции выполняли тиуны, назначаемые из дворовых княжеских слуг. Именно тиуны управляли всем княжеским хозяйством.

С XI в. появляются особые чиновники, которые отвечают за отдельные виды княжеского имущества, что равносильно государственному: данщики – за сбор дани, мытники – за сбор торговой пошлины, вирники – за сбор денежного штрафа, назначаемого за убийство свободного человека[22].

Управление невозможно без законодательства. В этот период на Руси появились такие законы, как «Русская правда», «Правда Ярославичей», «Пространная русская правда». С их помощью государство пыталось регулировать отношения собственности, но из-за отсутствия средств коммуникации население было плохо осведомлено о сути законов.

Таким образом, в Древнерусском государстве существовали разнообразные виды государственного управления собственностью князя: судебное, финансовое, административное.

Особую роль в системе общественного воспроизводства, вплоть до ХV в., играют черносошные (свободные) крестьяне, которые живут на государственных землях. Они платили налоги и выполняли различного рода работы в натуральном виде.

Формирование централизованного государства привело к тому, что «черные» земли постепенно становились княжескими. Помимо силового захвата общинных земель, другим путем формирования государственной собственности в средневековой Руси была покупка земель у разоряющихся владельцев[23].

В Судебниках 1497 и 1550 гг. и в Соборном Уложении 1649 г. нашло отражение государственное правовое регулирование и защита всех видов собственности. Предусматривалась как защита, так и ограничение прав частной собственности. В частности запрещалось делать закладные на вотчины и устанавливался срок, в который можно было выкупить родовую вотчину.

В этот период собственность была представлена следующими земельными владениями: царскими дворцовыми землями, вотчинами и поместьями, чернотягловыми землями сельских общин, которые находились в собственности государства.

Особое место в управлении имуществом государя в период централизованного московского государства играют окольничий и казначей. Первый был ближайшим советником князя по всем вопросам и управлял дворцовым хозяйством, а казначей был хранителем казны и архива. Считается, что Казенный двор был первым государственным учреждением Московского царства. В нем были должностные лица, велось делопроизводство. Личным имуществом князя распоряжались «путные бояре», которые отвечали за определенные земли и села, собирали подати.

С середины XVI в. в России начала формироваться приказная система центрального государственного управления с бюрократическим аппаратом.

Разрядный приказ управлял всем военным имуществом государства: содержанием войска, постройкой крепостей, пограничных городов, пограничной службой, землями и населением на данных территориях, осуществлял выплату жалованья за службу государю.

Поместный приказ управлял государственными землями, которые передавались в поместья за службу. Основанием для получения земли в поместье была царская жалованная грамота.

Необходимость постоянного ведения войн привела к тому, что в системе государственного управления возник целый ряд военных приказов, управляющих тем или иным направлением военного дела и имуществом: Стрелецкий, Оружейный, Бронный, Пушкарный. Приказ Каменных дел руководил строительством оборонительных сооружений.

Для управления имуществом Великого князя был создан в 1572 г. приказ Большого Дворца. В его ведении находились вопросы управления дворцовыми землями и дворцовыми крестьянами. В городах и уездах России вопросами управления земельным фондом, распределением и сбором общегосударственных денег занимались городовые приказчики, которые непосредственно подчинялись великому князю через казначейство, а затем через Разрядный приказ.

Приказ Большого прихода занимался сбором налогов и таможенных сборов для государства, сдавал на откуп бани, лавки, гостиные дворы, взимал плату с клеймения товаров[24].

Расширение территории российского государства привело к появлению новых приказов, управлявших присоединенными к России землями: Казанского, Сибирского, Малороссийского.

Следует отметить, что приказная система управления имеет некоторые особенности: неопределенность функций приказов; смешение судебных, территориальных и управленческих функций; появление обширного бумажного делопроизводства; сочетание коллегиальности с единоначалием; централизация управления.

В конце ХVII – начале ХVIII вв. на основе государственной собственности начинает развиваться мануфактурная промышленность, появляются государственные предприятия. Первыми крупными государственными предприятиями стали военные. Одной из первых мануфактур был Пушечный двор в Москве, здесь числилось примерно 130–140 работников разных специальностей – литейщиков, кузнецов, паяльщиков, плотников. Оружейная палата в Москве производила стрелковое и холодное оружие, в ней было занято более 300мастеров-оружейников. На базе Кадашевской слободы возникла казенная ткацкая мануфактура – Хамовный двор. Иностранные купцы строили заводы, которые были полугосударственными, так как государство обеспечивало их сырьем и покупало готовую продукцию.

Дворцовый приказ размещал государственный заказ у частных лиц. Например, жители Тверской Хамовной слободы, Кадашевской слободы под Москвой, двух сел Ярославского уезда изготавливали ткани для царского двора. При этом они пользовались льготами: освобождение от государственных повинностей, выдача бесплатного продовольствия и определенной денежной суммы.

Создание мануфактур европейского типа также происходило под руководством государства: оно готовило рабочих и специалистов, занималось поставками оборудования, предоставляло льготные ссуды и другие привилегии. В результате этих мероприятий количество мануфактур увеличилось в 5 раз и составило 205 предприятий, а Россия заняла 3-е место в мире по выплавке чугуна.

Интересны методы стимулирования государством производства продукции высокого передела, производимой российскими предприятиями. Таможенные пошлины на такую продукцию были дифференцированными: 75%- сырьё и полуфабрикаты; 3-6%- готовая продукция; 1-3%- вывоз на собственных, построенных в России судах[25].

Важным источником доходов государства была государственная монополия на производство и сбыт основных товаров: соли, льна, пеньки, сала, икры, хлеба, воска, щетины, вина.

Создаваемые казенные заводы и фабрики передавались в управление царским чиновникам. Петр I поддерживал все виды предпринимательской деятельности, если они способствовали развитию государства. Торговля и различного рода промыслы были источником пополнения государственной казны. Поучителен пример влияния государства на предпринимательскую деятельность. Крупные предприятия отдавались в управление купцам, но с определенным условием – они должны были преумножить полученное в управление дело, иначе их подвергали крупному штрафу. При Петр I было закреплено за государством право на недра. В 1719 г. право на добычу полезных ископаемых было закреплено за государством. Однако уже при Екатерине II право на недра опять перешло в частную собственность. Были устранены ограничения на пользование и распоряжение лесами и другими угодьями[26].

В 1718–1720 гг. проведена реформа управления, которая упразднила большинство приказов и ввела коллегии. Деятельность каждой коллегии осуществлялась на основе регламента, а с 1720 г. – на основе «Генерального регламента», состоявшего из 56 глав. К управлению государственным имуществом имели отношение следующие коллегии: Ревизии – управление финансами; Мануфактур, Берг и Коммерц-коллегии заведовали промышленными и торговыми делами. Доходами государства управляла Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия – государственными расходами.

При преемниках Петра I управление дворцовыми крестьянами, землями, придворными, штатами и хозяйством осуществляла Главная Дворцовая канцелярия. При Павле Iдля управления землями и крестьянами, принадлежавшими царской фамилии, был создан Департамент уделов, который возглавлял министр. В имперский период появилась Казенная палата, выполнявшая обширные функции по управлению государственным имуществом. В ее ведении находились земли, леса, водные ресурсы, казенные предприятия, государственные крестьяне, винные откупы, подряды, продажа соли, казенные здания, надзор за частной торговлей и промышленностью.

Коллегии отличались от приказов более четкой организационной структурой, были регламентированы законами, коллегиальным решением ключевых вопросов, отраслевым принципом управления.

В имперский период, начиная с 1835 г., был введен в действие Свод действующих законов, который защищал право частной собственности, считая ее вечной и потомственной (Ст. 262 ч. 1 т. X Свода), но в то же время большая часть земли оставалась в государственной собственности.

Следует отметить, что термин «собственность» в России начинает употребляться только при Екатерине II, а до этого использовались такие понятия, как «купля», «отчина», «приданое», «промысел», «владение»[27].

До реформы 1861 г. в государственной собственности было свыше 64% всей земельной площади России[28].По данным статистики по 50 губерниям европейской части страны, в 1905 г. в частном владении находилось 25,8% земли, в общинном надельном владении – 35,1%, казенные, удельные, церковные и монастырские земли составляли 39,1%.

Мы видим, что реформа 1861 г. привела к сокращению государственной земельной собственности, а реформа П.А. Столыпина уменьшила и общинный сектор. Из общины за 1907-1914 гг. вышла примерно четверть хозяйств (от 2 до 2,5 млн. хозяйств).

В начале XX в. в состав государственного сектора России входили: Российский государственный банк, 2/3 железных дорог, огромный земельный фонд, 60% всех лесов, военная промышленность и многие промышленные предприятия в других отраслях.[29]

В это время усиливается тенденция к монополизации экономики. Так, пять нефтяных фирм сконцентрировали в своих руках 44,1% добычи нефти, синдикат «Продамет» – 60% всего внутри российского рынка черных металлов и т.д. Но при этом существовала многоукладность экономики (полуфеодальное сельское хозяйство, ростки современной промышленности, кустарные промыслы).

Существенной особенностью функционирования предприятий, находящихся в государственной собственности в этот период, является их фактическое выведение из сферы товарно-денежных отношений. Сельское хозяйство обладало очень низкой товарностью. Она составляла 26% от валового сбора. В государственной собственности преимущественно находились крупные предприятия в таких отраслях, как военная промышленность, железнодорожный транспорт (70%), леса, почта, телеграф. Все эти отрасли требовали больших инвестиций и были малоприбыльными, но являлись необходимыми для военной безопасности страны. Поэтому они находились в государственной собственности.

Другая отличительная особенность этого периода – обширное воздействие государства на экономику через экономическую политику. Вмешательство государства в экономику осуществлялось разнообразными методами: бюджетные расходы на развитие отдельных отраслей, гарантированные госзаказы, таможенная политика.

Промышленный подъем, который начался в 1892 г., был тесно связан с железнодорожным строительством и добычей нефти. В 1901 г. на долю России приходилась половина мирового объема добываемой нефти, но при этом она экспортировала в основном продукцию глубокой переработки: бензин, осветительные и смазочные масла и т.д. Проводимая правительством политика привела к тому, что перед первой мировой войной сравнялись поступления доходов от промышленности и сельского хозяйства. При этом отечественная промышленность покрывала 80% внутреннего спроса на промтовары и успешно экспортировалась в другие страны.

Следует отметить, что во внешнеэкономических связях огромную роль играл хлебный экспорт. На долю России приходилось примерно 50% мирового сбора ржи, 20% пшеницы и 25% мирового хлебного экспорта[30].За счет экспорта осуществлялось развитие других отраслей промышленности.

Негативным моментом в развитии государственной собственности является процесс сращивания финансового капитала с государственным аппаратом и создание финансовой олигархии.

Некоторые исследователи отмечают, что на всем протяжении существования российской цивилизации характерными чертами системы управления является мобилизационно-распределительный тип управления, неправовой, а служебный характер управления (каждое сословие выполняло свою служебную функцию в государстве: крестьяне кормили, воины обороняли). Повседневное управление осуществлялось на уровне общины или артели. Управление в России предполагало значительную политическую централизацию с достаточно высокой степенью свободы и экономической самостоятельности на низовых уровнях. При навязывании стандартных, однородных принципов управления на всех уровнях, система управления начинает деградировать[31].

Проведенный анализ основных этапов управления государственной собственностью в дореволюционной России позволяет нам сделать следующие выводы:

– на начальном этапе развития российского государства формирование государственной собственности происходило путем получения налогов (дани). Функцию управления данным процессом выполнял сам князь и его дружина;

– в период феодальной раздробленности государственная собственность выступала в форме собственности государя (князя). Верховным собственником общинных земель также становится князь, но право владения оставалось за крестьянами. Формируется вотчинная форма землевладения. На этом этапе появляются отдельные государственные служащие: посадники, наместники, тиуны, выполняющие различные управленческие функции;

–. в Московской Руси началось формирование не только земельной государственной собственности, но и промышленной. Государственная форма собственности становится преобладающей. Расширяется и аппарат управления данной собственностью, появляются различные Приказы, ведется делопроизводство, формируется управленческая иерархия;

– в имперский период государственная собственность получает еще большее распространение. Развитие крупного производства фактически было инициировано государством, а все остальное хозяйство страны носило в основном ремесленный и мелкотоварный характер. Произошло разделение субъектов права собственности на землю. Казенными землями управляла «казна», удельными – «уделы», а кабинетскими землями – «дворцовое ведомство».

После октябрьской революции к РСФСР перешли земельные ресурсы, которые до этого являлись имуществом Российской империи. Частная собственность на землю была отменена. С образованием СССР государство стало субъектом права государственной собственности[32].

Экскурс в историю российской экономики показывает, что на протяжении почти всего периода существования российского государства в его собственности находились значительные ресурсы. Вначале это была земля, а затем промышленные предприятия, железные дороги и др.

Субъектом права государственной собственности выступает государство. Основными объектами собственности были земля, недра, мануфактуры, промышленные предприятия, инфраструктурные объекты. Можно выделить ключевые тенденции в управлении государственной собственностью на разных этапах исторического развития России: фактическое выведение государственной собственности из сферы товарно-денежных отношений и подчинение целей ее развития решению общенациональных задач (оборона, безопасность, инфраструктура); значительная централизация системы управления, сочетающаяся с самостоятельностью и автономностью низовых звеньев управления.