Административно-правовое обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти (ведомственный контроль и др.)

Из предшествующего материала следует, что деятельность органов исполнительной власти как основной по численности ветви власти, имеющей каждодневное общение с гражданами и юридическими лицами, должна особенно сопровождаться способами, обеспечивающими соблюдение самими чиновниками законности. Под законностью в деятельности органов исполнительной власти будем понимать отношение их представителей к праву (законодательству) в виде неукоснительного соблюдения его требований. Способы обеспечения этой законности различны: это парламентский и судебный контроль (судебное обжалование), парламентское расследование, меры гражданско-правовой (имущественной) и уголовной ответственности (злоупотребление должностными полномочиями, халатность, получение взятки и иные преступления гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» Уголовного кодекса РФ) и другие способы, регулируемые гражданско- и уголовно-процессуальным, уголовным и другими отраслями права. Но неправомерно включать, например, парламентский и судебный контроль, в предмет административного права как отрасли, что нередко присутствует в литературе[76]. Остановимся поэтому только на административно-правовых способах обеспечения законности в органах исполнительной власти.

Административная ответственность. Традиционным известным административному праву способом выступает административная ответственность за совершение административных правонарушений в области деятельности органов исполнительной власти (подробнее об этом будет сказано в следующей теме). Этому посвящен ряд статей Кодекса РФ об административных правонарушениях: нарушение законодательства о свободе совести (ст. 5.26); нарушение законодательства о собраниях митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании (ст. 5.38); отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 5.39); использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной компании, компании референдума (ст. 5.45); несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (ст. 7.29); незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию (ст. 12.35); ограничение конкуренции органами власти и местного самоуправления (ст. 14.9); нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14); невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы (ст. 17.1); самоуправство (ст. 19.1) и др. Одни из них рассчитаны только на применение к представителям органов власти, большинство других распространяются на должностных лиц юридических лиц и граждан. О производстве по делам об административных правонарушениях будет сказано в следующей главе.

Дисциплинарная ответственность. Этот вид ответственности, как уже говорилось, в отношении государственных служащих имеет особенности в сравнении с трудовым правом. В старой литературе вопрос о выделении дисциплинарной ответственности государственных служащих в самостоятельный вид юридической ответственности был остродискуссионным[77]. О данной дисциплинарно-административной ответственности говорится в ряде законов и подзаконных актов – служебных распорядках и уставах (см.: Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил РФ» и Дисциплинарный устав таможенной службы РФ (утв. указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396). В ст. 57 Закона о государственной гражданской службе предусмотрены следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы; 5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным ст. 37 этого же закона (прогул, опьянение и др.). В соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» предусмотрено увольнение лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, или для применения в отношении его иных мер ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 утвержден перечень служебных должностей, само претендование на которые предполагает предоставление названных сведений – должности высшей группы, а также должности, обязанности которых включают такие функции, как оказание услуг, осуществление контроля, управление госимуществом, и некоторые другие (перечни должностей, служба на которых предполагает предоставление сведений, утверждаются соответствующим органом власти); данные сведения в большинстве случаев являются служебной тайной.

Ведомственный и вневедомственный контроль. Действенным способом обеспечения законности являются и сугубо административные контрольные мероприятия органов исполнительной власти (ведомственный и вневедомственный контроль) (см. ст. 16 Закона о системе государственной службы РФ и ст. 67 Закона о государственной гражданской службе) в целях поддержания «чистоты рядов». В литературе исполнительный контроль делят на: общий (правительственный), надведомственный, ведомственный контроль и административный надзор[78]; надзор понимается как надведомственный суженный контроль, не за целесообразностью, а только законностью[79]; мы же считаем нецелесообразным такое различение, ограничившись выделением только двух видов контроля. В большинстве случаев это служебные плановые и внеплановые проверки (ревизии) деятельности подчиненных структурных подразделений или выявления фактов совершения дисциплинарного проступка отдельными служащими со стороны центрального аппарата и иных подразделений (кадровых, юридических) того или иного органа власти. В особо важных и разветвленных исполнительных органах создаются особые подразделения собственной безопасности (Управления собственной безопасности ФСБ, ФТС и ФСКН России, Департамент собственной безопасности и Оперативно-разыскное бюро № 16 МВД России). Такие внутренние проверки регулируются ст. 59 Закона о государственной гражданской службе и другими актами, например, Положением о порядке проведения служебной проверки и применения дисциплинарных взысканий в Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (утв. приказом Росприроднадзора от 20 июля 2009 г. № 199), Инструкцией об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах РФ (утв. приказом ФТС России от 2 сентября 2008 г. № 1083) и Инструкцией о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы МВД РФ (утв. приказом МВД РФ от 24 декабря 2008 г. № 1140). Согласно последней Инструкции, служебные проверки проводятся по факту грубого нарушения сотрудником служебной дисциплины; при необходимости наиболее полного и всестороннего исследования обстоятельств совершения дисциплинарного проступка; гибели сотрудника, получения им ранений, травм, применения и использования оружия, а также в случае возбуждения в отношении сотрудника уголовного дела или дела об административном правонарушении, в целях устранения причин и условий, приведших к совершению им преступления или административного правонарушения; по требованию сотрудника для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; для подтверждения факта существенного и (или) систематического нарушения условий контракта в отношении сотрудника. Что касается гражданских служащих, то служебная проверка с участием профсоюза проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению самого гражданского служащего (ч. 1 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе); она должна быть проведена в месячный срок; на это время служащий может быть временно отстранен от должности с сохранением денежного содержания; письменное заключение по результатам проверки приобщается к личному делу сотрудника.

Кроме служебных проверок в пределах одного органа власти имеет место и вневедомственный контроль. В настоящее время особого органа по управлению государственной службой в структуре исполнительной власти не создано; однако функции вневедомственного контроля выполняются рядом существующих органов. Основным примером выступают органы милиции, входящие в систему МВД РФ; в соответствии с Законом РФ «О милиции» они обязаны пресекать, выявлять и раскрывать преступления и административные правонарушения, разумеется, и в органах исполнительной власти; главную роль здесь играет криминальная милиция (уголовный розыск, подразделения специальных технических мероприятий, подразделения по борьбе с экономическими преступлениями (именно на последние Указом Президента РФ от 6 сентября 2008 г. № 1316 «О некоторых вопросах МВД РФ» возложена функция борьбы с коррупцией). Другим примером, имеющим длительную историю, является контроль за расходованием органами исполнительной власти, в т.ч. органами местного самоуправления, бюджетных средств (еще в XIX веке в России среди министерств с этой целью был создан «Государственный контроль»); ныне этим занимается неподотчетная Президенту и Правительству Счетная палата РФ, счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований (см.: Федеральный закон «О Счетной палате РФ»; ст. 46 Устава Алтайского края; Закон Алтайского края от 19 ноября 2001 г. № 89-ЗС «О Счетной палате Алтайского края»; ст. 62 Устава г. Барнаула) и подчиненная Минфину Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (см. Положение о ней, утв. постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278). Контроль в сфере размещения государственных и муниципальных заказов осуществляет Федеральная антимонопольная служба (см. Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 94). Внешний контроль осуществляет и ряд иных органов власти, начиная с Президента РФ, в составе Администрации которого на обеспечении законности в рядах исполнительной власти специализируются Контрольное управление и Управление по вопросам государственной службы, а также представители Президента в федеральных округах. Особо следует назвать Прокуратуру РФ; ранее при рассмотрении конституционного права РФ нами высказывалось соображение о прокуратуре как об одном из исполнительных органов власти либо как об одном из органов особой контрольной ветви власти, последнее, правда, не вполне согласуется с Конституцией РФ. Таким образом, органы прокуратуры можно назвать основными во вневедомственном контроле (надзоре) при обеспечении законности в деятельности органов исполнительной власти. В п. 2 ст. 1 Закона о Прокуратуре РФ на прокурорские органы прямо возложен надзор за исполнением законов и соблюдением прав человека всеми органами власти и местного самоуправления, исключая суды, с правом присутствовать на их заседаниях, в соответствии с Законом о государственной гражданской службе прокуроры призваны надзирать за точным и единообразным соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, а в соответствии с Законом о противодействии коррупции прокуроры должны координировать деятельность правоохранительных органов по противодействию коррупции.

Административное обжалование. Еще одним, традиционным, способом обеспечения законности в рамках административно-правовых отношений является право на административное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, предусмотренное почти каждым законом и подзаконным актом, касающимся деятельности органов власти в отношении частных лиц. Еще в древних Афинах законы Дракона предусматривали право граждан жаловаться на должностных лиц в совет Ареопага. В России в 1810 г. при Государственном Совете была образована Комиссия прошений, позднее – Канцелярия для принятия прошений при Императоре, хотя право подачи челобитных существовало и ранее. Право граждан на это особо закреплено Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (схож с британским законом об исках к короне 1947 г.). Рассмотрение жалоб на органы власти в судах получило в литературе название «административной юстиции» и обычно рассматривается в качестве предмета административного права, но, как нами уже говорилось в начале параграфа, это часть судебных, процессуальных отраслей права. Несмотря на свое название, Закон содержит нормы и об административном обжаловании. Обжаловаться могут действия (решения) или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, иных организаций и должностных лиц, государственных служащих как коллегиальные, так и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности (ч. 1-2 ст. 2). Гражданин вправе обратиться с жалобой либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу власти, учреждению, должностному лицу. Срок административного обжалования в Законе не указан, но в силу того, что жалоба в суд должна быть подана в течение трех месяцев со дня, когда лицо узнало о нарушениях прав, и того, что этот же срок называется в иных конкретизирующих законах, его следует считать равным именно трем месяцам. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд (в данных правоотношениях следует также руководствоваться Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» 2006 г., где разновидность обращений называется жалоба).

Юридические лица, конечно, также имеют право обжаловать в административном порядке действия органов исполнительной власти. Посвященные этому нормы содержатся в соответствующих сфере деятельности законах и подзаконных актах; ограничимся двумя примерами. Так, в ст. 30.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях говорится, что лица (как физические, так и юридические) вправе обжаловать постановления о привлечении к административной ответственности в вышестоящий орган или должностному лицу (посредством подачи жалобы в обжалуемый орган, обязанный в течение трех суток передать ее в соответствующий орган, или непосредственно в вышестоящий орган) либо в суд. В Налоговом кодексе РФ присутствует раздел VII «Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц». Согласно ему, каждое лицо вправе обжаловать, в частности, ненормативные акты налоговых органов вышестоящему органу или должностному лицу либо в суд в течение трех месяцев со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав; апелляционная жалоба на соответствующее решение налогового органа подается в вынесший это решение налоговый орган, который обязан в течение трех дней со дня поступления указанной жалобы направить ее со всеми материалами в вышестоящий налоговый орган. Решение налогового органа (должностного лица) по жалобе принимается в течение одного месяца со дня ее получения; срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) налогового органа для получения документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы, у нижестоящих налоговых органов, но не более чем на 15 дней (о принятом решении в течение трех дней со дня его принятия сообщается в письменной форме лицу, подавшему жалобу).

Другие административно-правовые способы обеспечения законности. Федеральный закон о противодействии коррупции, принятый в развитие Конвенции ООН против коррупции (Нью-Йорк, 31 октября 2003 г.), стал основой для ряда новых административно-правовых мер обеспечения законности (см. также Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы») (антикоррупционный закон Алтайского края находится в процессе принятия). Под коррупцией здесь понимаются злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Предусматриваются, в частности, следующие меры: а) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов: согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «коррупциогенными факторами являются положения, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции»; такую экспертизу в обязательном порядке проводят Прокуратура РФ по ряду вопросов, Минюст России – при правовой экспертизе актов и мониторинге применения актов субъектов федерации, самими правотворческими органами и организациями (при местных администрациях создаются советы по противодействию коррупции), а вне обязательном порядке – любыми аккредитованными при Минюсте лицами: требования прокурора носят обязательный характер, заключения Минюста и иных лиц – рекомендательный, но даже на заключения граждан требуется дать ответ (см. также: Правила и Методику проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (утв. постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 и 196); б) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; в) обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов власти, чему посвящены Федеральные законы от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ» и от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», последний допускает предоставление информации в устной и документированной формах, в т.ч. в виде электронного документа, по запросам лиц, а также по собственной инициативе в помещениях, СМИ и официальных сайтах; с распространением сети Интернет, именно она становится основным источником информации об органах власти (так, сайт Минсельхоза РФ – www.mcx.ru, ФАС – www.fas.gov.ru, Администрации Алтайского края – www.altairegion22.ru, Главного управления имущественных отношений Алтайского края – www.altairegion-im.ru): основными актами, вводящими обязательства исполнительных органов размещать там информацию о своей деятельности, кроме ст. 10 и 11 названного Закона, являются Перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (утв. постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98) (названы сведения о торгах, существенных условиях договоров, планах проверок и результатах, результатах должностных конкурсов и др.), Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» (федеральные, региональные органы исполнительной власти, а при содействии последних и органы местного самоуправления, должны указывать виды услуг, регламенты их оказания, процедуры, документы, адреса и др. в трех реестрах, а также в сводном реестре) и Порядок ведения официального сайта Администрации края и иных органов исполнительной власти Алтайского края (утв. Администрацией Алтайского края от 22 августа 2008 г. № 349); в) обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (см. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в котором, в частности, предусмотрено размещение заказов путем проведения торгов и обнародование информации о заказах в печатных органах и на сайтах РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, на сайтах размещается также реестр заключенных контрактов); г) повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих. Среди других способов обеспечения законности следует назвать и положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Ограничимся тем, что плановые проверки должны проводиться не чаще чем раз в три года; для чего в срок до 1 ноября года, предшествующего году проверок, органы контроля направляют в органы прокуратуры проекты ежегодных плановых проверок, сводный план размещается на сайте Прокуратуры РФ. Внеплановые проверки по жалобам граждан и иным основаниям в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства проводятся по согласованию с органами прокуратуры. Есть и иные способы обеспечения законности.