Правовое положение государственных и муниципальных служащих
Система государственной службы. За такими юридическими понятиями, как государство и государственный орган, стоят живые люди, исполняющие их полномочия. С самого начала государственности появились и более или менее продолжительные государственные поручения и должности. В России лишь начиная с учреждения петровских коллегий не личности бояр стали определять полномочия должностей и органов, а наоборот[67]. Постепенно утверждается их правовое обеспечение, примерами чего в истории России явились Соборное Уложеие 1649 г. (по которому служилые делились на бояр, околничих, думных дьяков, дворян, детей боярских и иных детей служилых и стрельцов; чинами ведал Разрядный приказ), Табель о рангах от 24 января 1722 г. (предусматривались 14 классов (рангов) воинской, статской и придворной службы дворян) и принятые в 1832 г. два устава о гражданской службе: выборной и по назначению. Ныне основополагающим в этом вопросе является Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» (см. также Федеральную программу «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 годы) (утв. указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261).
«Должностными лицами в собственном смысле следует называть тех, которым предоставлено право для определенного круга дел иметь законосовещательную, решающую и распорядительскую власть…», – писал Аристотель, сравнивая их с государственными подсобными поручениями, которые могли исполнять и рабы[68]. И современное право России выделяет «государственные должности» (Президента РФ, Председателя Правительства РФ, членов постоянных избирательных комиссий, выборные и др.), являющиеся неслужебными в чистом виде, на которые законодательство о службе не распространяется (неофициально говоря, должности занимаемые не за выслугу, а по политическим причинам). Названный же Закон 2003 г. посвящен именно государственной службе РФ и субъектов РФ – профессиональной служебной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и их государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности (ст. 1). Именно эта служба является предметом административного права.
Система федеральной государственной службы включает в себя следующие виды: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. Государственная служба субъектов РФ может быть только гражданской.
Государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов РФ и субъектов РФ и лиц, замещающих государственные должности (подробнее о ней см. ниже, заметим только, что альтернативная гражданская служба несмотря на свое название к государственной службе в целом не относится, являясь в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» трудовой деятельностью).
Военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках (например, Внутренних войсках МВД РФ, Войсках гражданской обороны РФ (см. ст. 16 Федерального закона «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ и Положение о Войсках гражданской обороны РФ (утв. указом Президента РФ от 27 мая 1996 г. № 784), воинских (специальных) формированиях (например, воинских подразделениях Федеральной противопожарной службы МЧС России, созданных для тушения пожаров в ЗАТО и режимных объектах (см. Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ) или горноспасательные части (см. Положение о военизированных горноспасательных частях по обслуживанию горноспасательных мероприятий металлургической промышленности (утв. постановлением Правительства РФ от 16 января 1995 г. № 47) и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства (например, в ФСБ и СВР России). В России, как и, например, во Франции и США, предусматривается поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы (см. также Федеральные законы от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», «О государственной службе российского казачества» и Положение о порядке прохождения военной службы (утв. указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. № 1237).
Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина (см. об этом: Закон РФ «О милиции»; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах РФ»; Положение о службе в органах внутренних дел РФ (утв. постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-I; Указ Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» и др.).
Как сказано, государственная служба несется на должностях. Ни в этом, ни в ином законе не дается содержательного определения того, что это такое. Говорится лишь, что должности государственной службы – это должности, устанавливаемые законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. В целях дальнейшего изложения следует понимать, что должности, в отличие от поручений, постоянны[69], иначе говоря, это постоянные поручения. Должности государственной службы подразделяются на: должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта РФ; воинские должности; должности правоохранительной службы. Утверждаются конкретные реестры этих должностей по видам. В государственном органе могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы (трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется трудовым законодательством, например, труд работников ведомственной охраны в федеральных органах власти (см. Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране»).
Правовое положение государственных служащих. Государственный служащий – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств соответствующего бюджета (п. 1-2 ст. 10 Закона). Нанимателем государственного служащего является Российская Федерация или субъект федерации, хотя непосредственно данное полномочие осуществляется тем или иным органом власти или учреждением в качестве «представителя нанимателя» (см. ст. 1 Закона). Из положений законодательства о государственной службе следует применение к прохождению этой службы трудового права лишь в части, не урегулированной этим законодательством (в XIX в. в науке государственная служба стала пониматься не как частно-, но публично-правовое отношение (Геннер, Коркунов)[70], хотя частно-правовой (трудовой) подход имеет место и в современной науке[71]), отношения же сторон, как и в других странах, регулируются соответствующими частями этого административного по своей природе законодательства[72], подзаконными «служебными распорядками» (по большей части повторяющие положения Трудового кодекса РФ) (см., например, Служебный распорядок Главного управления специальных программ Президента РФ (утв. приказом ГУСП от 25 июня 2007 г. № 18), должностными регламентами и служебными контрактами, хотя по своей природе последние мало чем отличаются от трудового договора (на служащих ведутся трудовые книжки), в качестве своеобразного документа сюда можно включить и контракты с органами ФСБ о конфиденциальном сотрудничестве внештатных сотрудников (см. ст. 19 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»). Таким образом, на государственных служащих не распространяется трудовое право на забастовки, более того, есть прямой запрет этого, как и в большинстве других стран (например, США и ФРГ), в то же время такое право имеют служащие Венгрии.
В соответствии с федеральными законами о видах государственной службы гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания (см. также Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральным государственным гражданским служащим (утв. указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113). При переводе служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенные чины, ранги и звания учитываются при присвоении звания по новому виду государственной службы.
Наибольшее значение для обеспечения деятельности государственных органов исполнительной власти имеют должности государственной гражданской службы. Ей специально посвящен Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (см. также Закон Алтайского края от 28 октября 2005 г. № 78-ЗС «О государственной гражданской службе Алтайского края»). Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы (ст. 9). А перечень конкретных должностей содержится в федеральном и региональных реестрах, в частности в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы (утв. указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574).
Категориями являются: 1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, территориальных органов и представительств, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий; 2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, их территориальных органов и представительств в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий (например, консультанты, специалисты-эксперты); 4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий (например, старшие специалисты и специалисты 1-, 2- и 3-го разрядов).
Группами являются: 1) высшие должности гражданской службы; 2) главные должности гражданской службы; 3) ведущие должности гражданской службы; 4) старшие должности гражданской службы; 5) младшие должности гражданской службы. Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.
Гражданским служащим присваиваются классные чины гражданской службы (ст. 11). Служащим, замещающим должности федеральной службы высшей группы, присваивается чин – действительный государственный советник РФ 1-, 2- или 3-го класса, главной группы – государственный советник РФ 1-, 2- или 3-го класса, ведущей группы – советник государственной гражданской службы РФ 1-, 2- или 3-го класса, старшей группы – референт государственной гражданской службы РФ 1-, 2- или 3-го класса, младшей группы – секретарь государственной гражданской службы РФ 1-, 2- или 3-го класса. Свои особенности имеют чины, в органах юстиции и аппаратах судов (юрист 1, 2 или 3-го класса, советник юстиции и др.). Ранее присвоенные виды чинов различных органов не отменяются, но приравниваются отдельными актами к новым. Чин сохраняется за гражданином и после ухода со службы, за исключением случаев его лишения по приговору суда.
Основными правами гражданского служащего, определяющими его правовое положение, являются право на: 1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; 2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; 3) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; 4) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; 5) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; 6) должностной рост на конкурсной основе (в Законе США о реформе гражданской службы 1978 г. правила этого названы принципами «системы заслуг», противостоящими «запрещенной кадровой политике»[73]); 7) государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества. Основные обязанности служащего: 1) соблюдать Конституцию РФ, законы и иные нормативные правовые акты; 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; 3) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; 4) сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства; 5) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
Особенности правового положения муниципальных служащих. Выше речь шла только о государственной службе, но, разумеется, для обеспечения деятельности муниципальных образований и их органов также требуются должности и служащие. Статьей 7 Закона о государственной гражданской службе предусмотрена взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы посредством единства основных квалификационных требований к должностям и учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и наоборот. Таким образом, муниципальная служба не делится на виды, но аналогична именно гражданской службе. Основным источником права для нее является Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ». Здесь остановимся только на особенностях муниципальной службы и служащих.
Как и в случае с государственной службой, муниципальными служащими не являются лица, занимающие, с одной стороны, муниципальные должности (главы муниципальных образований, главы местных администраций, кроме назначаемых по контракту, выборные должности, должности в постоянных избирательных комиссиях с правом решающего голоса), с другой, должности технического обеспечения. Но первой особенностью является принцип внепартийности муниципальной службы, чего не предусмотрено для службы государственной, что, разумеется, не отменяет права политических партий на участие в муниципальных выборах. Кроме этого, регулирование прохождения муниципальной службы осуществляется трудовым правом, а не только административным. В случаях, предусмотренных международным договором РФ, муниципальными служащими вправе быть граждане с двойным гражданством и даже иностранные граждане (ст. 1-2 и 10 Федерального закона). Так, ст. 18 Устава Союза Беларуси и России (Москва, 23 мая 1997 г.) допускается право избирать и быть избранными в органы самоуправления граждан Белоруссии, постоянно проживающих в России.
Должности муниципальной службы также делятся на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие (ст. 8) и им соответствуют муниципальные классные чины. При этом Реестр должностей муниципальной службы устанавливается законом субъекта Федерации, уже в соответствии с которым муниципальные образования составляют конкретные перечни (реестры) должностей (ст. 6). Так, в Алтайском крае такой Реестр является приложением к Закону Алтайского края от 10 сентября 1997 г. № 48-ЗС «О муниципальной службе в Алтайском крае». Согласно ст. 18 Закона, служащим, замещающим высшие должности (например, глава администрации муниципального образования, его заместители, глава администрации района в городе, руководитель аппарата представительного органа муниципального образования), присваиваются чины действительного муниципального советника 1-, 2-, 3-го класса; главные (например, председатель комитета администрации муниципального образования и глава администрации населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями) и ведущие (например, заместитель председателя комитета администрации муниципального образования) должности – муниципальный советник 1-, 2-, 3-го класса; старшие должности (например, помощник главы администрации муниципального образования и ведущий специалист администрации, комитета, управления, отдела, службы администрации муниципального образования) – советник муниципальной службы 1-, 2-, 3-го класса; младшие должности (например, специалист первой и второй категории, специалист администрации, комитета, управления, отдела, службы администрации муниципального образования) – референт муниципальной службы 1-, 2-, 3-го класса.