Как субъекты административно-правовых отношений

Понятие органов исполнительной власти. Приступая к изучению правового положения исполнительных органов в качестве субъектов административного права, мы обращаемся к субъектам, особо важным для административного права. Это следует уже из рассмотренного ранее предмета административного права. Во-первых, в отличие от физических и юридических лиц, органы исполнительной власти являются обязательной, т.е. основной стороной административно-правовых отношений; без их участия отношения будут уже иными – конституционными, трудовыми и др. Во-вторых, административно-правовые отношения могут складываться вообще без участия иных субъектов, т.е. всеми сторонами правоотношения будут исключительно органы исполнительной власти – имеются в виду служебные и внутри- и межведомственные отношения.

Научно-практическое значение имеет рассмотрение именно органов власти, а не государства или исполнительной ветви власти в целом. Конечно, Россия в качестве государства является сама по себе особым субъектом права, особой организацией со своими правами и обязанностями. Но в правоотношения она вступает, как правило, в лице своих органов власти. Эти органы по своей природе напоминают органы юридических лиц (собрания, председателей и др.), но, если последние не являются субъектами права, выступая в чистом виде орудиями юридических лиц, то органы государства, выступая от имени государства, одновременно, для удобства практики, являются настоящими субъектами тех или иных правоотношений. Именно поэтому они и требуют самостоятельного рассмотрения.

В соответствии со ст. 10-12 Конституции РФ власть в России осуществляется посредством органов государственной власти и местного самоуправления. В рамках государственной власти предусмотрена самостоятельная исполнительная власть в лице своих органов. Отдельно следует выделять органы местного самоуправления, где не столь обязательна самостоятельность именно исполнительных местных органов, допускается совмещение различных функций. Можно дать следующее определение всем исполнительным органам, включая сюда и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления. Органы исполнительной власти – это органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные полномочиями управлять обществом на основании и в пределах законов.

Органы исполнительной власти в целях их самостоятельного участия в правоотношениях имеют правовое положение юридических лиц или, иногда встречается формулировка «обладают правами юридического лица». Понятие публичных лиц в качестве государственных учреждений, как было сказано, содержалось в работах XIX в. Штейна, Пахмана и Коркунова, а особо исследовалось в книге 1950 г. французского ученого Р. Драго[64]. Сейчас понятие публичных юридических лиц в отношении органов власти широко практикуется в мире, так оно проникло даже в Кодекс канонического права Католической Церкви 1983 г. (см. Кан. 116)[65]. При этом, исходя из деления юридических лиц в Гражданском кодексе РФ на коммерческие и некоммерческие, их следует относить к особой, не названной в кодексе, форме некоммерческих организаций; еще точнее, что публичные юридические лица действуют не на основе гражданского права. Хотя можно было пойти и по пути придания им статуса привычных государственных и муниципальных учреждений, что уже осуществлено в отношении органов местного самоуправления, которые, согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (ст. 41), в случае наделения их статусом юридического лица регистрируются как муниципальные учреждения, образуемые для осуществления управленческих функций в соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса РФ. Органы власти, кроме муниципальных, создаются без каких-либо учредительных документов, но с государственной регистрацией в налоговых органах. Наиболее распространенным нормативным правовым актом, на основе которого они действуют, являются Положения, утверждаемые Президентом РФ, Правительством РФ или иным органом (см., например, Положение о Министерстве иностранных дел РФ (утв. указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865).

Виды органов исполнительной власти. Исполнительная ветвь власти, в свою очередь, делится на отдельные органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов федерации. Об эволюции исполнительных органов от приказов через коллегии (возникли во Франции уже в нач. XIV в.) к министерствам как общеевропейском явлении писал В.М. Гессен[66]. В истории России можно вспомнить такие виды должностей и органов, как дворцовые должности (казначеи и др.) и наряды, пути, с появлением в кон. XV в. независимого Московского княжества постепенно складываются и первые настоящие исполнительные органы – приказы или избы (например, Посольская изба) во главе с «судьями»; в нач. XVIII в. они были сменены коллегиями; позднее действовали министерства, народные комиссариаты и др. Рассмотрим, на какие виды органов исполнительная власть разделена сегодня. При этом следует иметь в виду, что различные нормативные правовые акты в своих целях содержат разнящееся понимание того, относить тот или иной орган к исполнительной власти, например, в Конституции РФ органы прокуратуры для удобства вообще рассматриваются в главе о судебной власти, а в указах Президента РФ о структуре органов исполнительной власти перечисляются только органы ниже правительственного уровня. Исходя из этого, следует учитывать всю систему права при воссоздании системы исполнительной власти. А раз одной из основ конституционного строя России является деление государственной власти только на три ветви (законодательную, исполнительную и судебную), то все органы, не являющиеся законодательными либо судебными, должны входить в исполнительную власть. Любой иной подход будет противоречить конституционной норме, имеющей высшую юридическую силу.

Среди органов исполнительной власти РФ главенствующее место занимает Правительство РФ. Как говорилось, согласно ст. 110 Конституции РФ и ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ», оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Хотя научно-практически можно говорить, что Президент РФ, а не Правительство является главой исполнительной власти.

Современные виды иных федеральных исполнительных органов возникли после того, как в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2003 г. было предложено провести административную реформу в целях радикального сокращения наличных 5 тыс. функций госорганов и засилья бюрократии. (Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.) Был издан Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.», которым запланировано разделение функций по надзору и контролю, управлению госимуществом и предоставлению государственных услуг, а также создание особой правительственной комиссии по реформе (см. Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы (утв. постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451). Наконец, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» были предусмотрены функционально различные три вида федеральных органов исполнительной власти: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство (напоминающие американскую практику).

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также осуществлением координации и контроля деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств с правом отмены их решений (например, Министерство юстиции РФ). Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности (например, Федеральная служба безопасности РФ). Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору (например, Федеральное агентство связи). Службы и агентства могут осуществлять правовое регулирование только в случаях, установленных Президентом или Правительством. Данные органы возглавляются министрами или руководителями (начальниками, директорами).

Виды органов исполнительной власти субъектов РФ определяются их собственным законодательством на основе Конституции РФ и общих принципов, предусмотренных федеральным законом. Высшей исполнительной должностью (органом) субъектов РФ следует считать глав субъектов РФ, обычно именующиеся президентами, председателями правительств и главами администраций. Что касается видов иных, подчиненных органов исполнительной власти, то они могут значительно разниться как по названиям, так и по функциям в разных субъектах федерации. В Алтайском крае, например, все виды органов установлены Законом Алтайского края «О системе органов исполнительной власти Алтайского края» от 3 ноября 2005 г. № 93-ЗС. Видами органов исполнительной власти Алтайского края являются: 1) Администрация Алтайского края; 2) Главное управление Алтайского края; 3) управление Алтайского края и 4) инспекция Алтайского края. Администрация Алтайского края – высший исполнительный орган государственной власти Алтайского края, возглавляемая наделенным полномочиями на 5 лет Губернатором Алтайского края (в большинстве субъектов РФ губернаторы и иные высшие должностные лица субъектов РФ одновременно являются главами этих субъектов и главами их высших исполнительных органов, в Алтайском же крае и Ненецком автономном округе установлена только должность главы высшего исполнительного органа), которым может быть гражданин, достигший возраста 30 лет (в нее также входят его первый заместитель (первые заместители), заместители, руководители органов исполнительной власти Алтайского края в сферах экономики, финансов, сельского хозяйства, социального обеспечения, управления государственным имуществом Алтайского края, выражение недоверия руководителям которых со стороны Алтайского краевого Законодательного Собрания дважды влечет освобождение их от должности) (см. ст. 79-85 Устава (основного Закона) Алтайского края). Главное управление Алтайского края – орган исполнительной власти Алтайского края, осуществляющий в установленных сферах деятельности (двух и более) правоприменительные функции, функции по управлению государственным имуществом, а также функции по реализации государственной политики, связанной с оказанием государственных услуг. Управление Алтайского края – орган исполнительной власти Алтайского края, осуществляющий в установленной сфере деятельности правоприменительные функции, функции по управлению государственным имуществом, а также функции по реализации государственной политики, связанной с оказанием государственных услуг. Инспекция Алтайского края – орган исполнительной власти Алтайского края, осуществляющий в установленной сфере (сферах) деятельности функции по контролю и надзору. Данное деление на виды отчасти соответствует и федеральной административной реформе.

Для полноты скажем также, что помимо органов, относящихся к тому или иному виду органов исполнительной власти, есть и такие, которые носят характер особых государственных органов: Администрация Президента РФ, Аппараты Правительства РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, Уполномоченного по правам человека РФ, Центральную избирательную комиссию РФ, Центральный банк РФ, Прокуратуру РФ, Счетную палату РФ. В Алтайском крае это аналогичные Уполномоченный по правам человека, Счетная палата и Избирательная комиссия Алтайского края. Хотя конституционное разделение государственной власти на три ветви и обеспечительный или контрольный их характер (контроль есть функция управления) может, по нашему мнению, предполагать толкование, относящее их к особым исполнительным органам, однако специальные нормативные акты о них содержат не вполне определенные положения об их самостоятельности по отношению к исполнительной власти в целом.

Наконец, следует учесть, что хотя органы местного самоуправления и не входят в систему государственных органов, тем не менее, как было уже сказано в определении понятия органов исполнительной власти, часть из них в полной мере являются исполнительными органами, но только не государственного управления, а местного самоуправления. В соответствии с гл. 8 Конституции РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» это, в первую очередь, местные администрации, а также главы муниципальных образований, совмещающие свою должность с постом главы местной администрации. Структурные подразделения местных администраций, в Барнауле это комитеты, отделы и управления, как правило не наделяются полномочиями самостоятельных органов власти (см. ст. 50 Устава г. Барнаула и Решение Барнаульской городской Думы от 10 октября 2008 г. № 863 «Об утверждении структуры администрации г. Барнаула»). От них следует отличать не входящие в администрацию иные отраслевые и территориальные органы местного самоуправления (в Барнауле – комитеты и управления, см. ст. 63 Устава г. Барнаула).