Глава VI. Политический режим

Любое общество основано на определенном порядке, включающем иерархию своих членов и преследующем кон­кретные цели. Целеполагание и активное начало в общество привносит власть, которая возникает одновременно с ним. Французский политолог Ж. Бюрдо справедливо замечал, что «до того, как ее действие дает себя знать, общество в большей степени существует в намерении, чем в действительности. Как только она появляется, группа, где существовало только неоп­ределенное сознание о социальных целях, приобретает через повседневное поведение, дисциплину более ясное осознание своего сплочения. Распространяя давление социальной цели на каждого из нас, власть приносит ощутимое и конкретное единство, цель и границы общества...\Власть есть условие по­рядка и свободы невозможной иначе, как в условиях порядка». Свое воздействие на общество власть осуществляет через гки литический режим, т. е. конкретные формы и методы реализации власти, определенную структуру властных институтов, полно­мочия которых обусловлены принципами организации ветвей власти.

Определение понятия «политический режим» и его компонентов

Понятие «политический режим» является важнейшим в евро­пейской политологии, в отличие от американской, отдающей предпочтение по фундаментальности категории «политическая система». Произвольное использование категории «политический режим» не сохранило за ним достаточно четкого содержания. Вследствие этого она до сих пор относится к сущностно оспари­ваемым понятиям и в рамках различных парадигм трактуется не­однозначно. Так, сторонники системного подхода расширительно интерпретируют понятие «политический режим» и отождествля­ют его с категорией «политическая система». Это создает извест­ные теоретические сложности, поскольку возникает опасность терминологического дублирования двумя понятиями одного ряда политических явлений.

Термины «политическая система» и «политический режим» характеризуют политическую жизнь с разных сторон: «полити­ческая система» выявляет характер связей с внешней средой, а «политический резким» определяет средства и методы реализации общезначимых интересов. Некоторые исследователи ограничива­ют его содержание формой правления. Эта точка зрения домини­рует в конституционном праве. Согласно ей классификация поли­тических режимов основывается на различии законодательной и исполнительной функций государства и выяснении их соотноше­ния. По такому принципу выделялись режим слияния властей (абсолютная монархия), режим разделения властей (президентская республика) и режим сотрудничества (парламентская республика). Акцентируя внимание на деятельности правительственных струк­тур, подобное толкование игнорирует влияние других политиче­ских институтов (партийной системы, групп давления). Форму правления было бы точнее представить как один из компонентов полщического режима.

\ В политической науке одно из первых определений поли­тического режима дал французский ученый М. Дюверже. Он понимал политический режим как -«определенное сочетание сис­тем партий, способа голосования, одного или нескольких типов принятия решений, одной или нескольких структур групп давле­ния». Французский политолог Ж-Л. Кермонн уточнил формулу М. Дюверже, включив в содержание понятия «политический режим» принцип легитимности, структуру институтов, пар­тийную систему, форму и роль государства. Данное понимание политического режима стало общепризнанным в европейской политической науке.

Рис. 8. Элементы политического режима

Принцип легитимности

Известно, что эффективность воздействия власти на обще­ство определяется не степенью принуждения, а уровнем леги­тимности режима. Принцип легитимности подразумевает спо­собность власти создавать у населения веру и «убеждение в том, что, несмотря на все их промахи и недостатки, сущест­вующие политические институты являются наилучшими, не­жели какие-либо другие, которые могли бы быть установлены и которым следовало бы в результате подчиняться» (X. Линц).

Убеждение в правомерности власти принимать решения, которые граждане должны выполнять, формируется через со­ответствие этих решений ценностям, которые разделяет боль­шинство общества. Такие ценности отвечают представлениям и требованиям демократии, которая способна сформировать наилучшие институты. Для авторитарных и тоталитарных ре­жимов проблема легитимности не является актуальной.

Демократия как форма политической организации общест­ва и как самостоятельная ценность основывается на ряде мак­сим, в том числе следующих: государство является гарантом основных прав и свобод личности; политическая власть при-надлЪжит большинству народа, которое выявляется путем

прямых или косвенных выборов; власть формируется на сво­бодных выборах, предполагающих свободу выдвижения канди­датур, всеобщее и равное избирательное право, свободу голо­сования; большинство уважает права меньшинства (оппо­зиции) на критику, смену правящего режима на очередных выборах; конституционализм есть регулирование посредством конституции отношений между властью и обществом, их рав­ной ответственности перед законом.

Структура институтов

Воля большинства народа осуществляется через систему политических институтов. Наряду с правом, партийной систе­мой, группами давления, неполитическими структурами, обла­дающими значительным влиянием на общество (церковь, средства массовой информации), самым важным элементом режима является государство. В целом возникновение соци­альных институтов (а государство одно из них) является отра­жением появления таких потребностей, которые не могут быть удовлетворены за счет индивидуальных ресурсов. Ценность институциализации власти, в отличие от личной власти, со­стоит в ограничении произвола, подчинении власти идее пра­ва, выражающей интересы общего блага.

М. Дюверже выделяет две отличительные особенности госу­дарства по сравнению с другими институтами - наличие силь­ной организации и интенсивную солидарность его членов. Возникновение института государства обусловлено необходи­мостью выразить общие потребности и интересы, чего не мог­ли сделать прежние институты: потребности в безопасности, соблюдении прав и свобод индивидов, сохранении граждан­ского мира и правопорядка.

Преимущество государства в реализации общих целей и ин­тересов было связано с тем, что, во-первых, оно отличается вы­сокой специализацией и разделением труда между правящими. Законодатели вырабатывают правовые нормы, администра­торы применяют их к членам общества, судьи контролируют выполнение правовых норм со стороны граждан и власти. Во-вторых, государство обладает большими материальными и иными ресурсами для претворения своих решений. Например, только государство владеет современной армией и полицией, способными оказаться решающим аргументом в случае откры­того социального конфликта. В-третьих, в распоряжении го­сударства имеется широкая и организованная система санк-

ций, позволяющих ему добиваться повиновения от своих чле­нов. Однако возможности принуждения недостаточны для ор­ганизации такой формы общения, как государство.

Интегрирующими элементами государства, по М. Дюверже, являются приоритетность национальных связей по сравнению со связями иного рода, солидарность между лицами и группа­ми одной национальности, вступающими в общение. Причи­ны национальной солидарности относятся к сфере верований. Преимущественно на верованиях участников государственного общения основано функционирование власти наряду с прину­ждением.

Первым элементом государственной власти М. Дюверже считает верование в необходимость существования власти во­обще. Идея вождя, авторитета, власти, замечает он, «представ­ляется, во всяком случае на первый взгляд, абсурдной, по­скольку везде видят вождя». Вторым элементом власти являет­ся верование в легитимность государственной власти. Это не качество, присущее власти как таковой, а лишь внешняя ее оценка, складывающаяся в общественном сознании. Идея ле­гитимности власти, по М. Дюверже, формируется господ­ствующим классом и, по крайней мере частично, навязывается классу, над которым он господствует. Важную роль в форми­ровании идеи легитимности имеет концепция права. Именно юридическая процедура, которая придает власти институцио­нальный характер, делает ее легитимной в глазах граждан.

Однако легитимность власти еще не означает ее эффективно­сти, т. е. способности удовлетворять потребности основных групп населения, оперативно реагировать на различные требования гра­ждан, обеспечивать социально-политическую стабильность в об­ществе. Способность государства быть эффективным в значитель­ной мере зависит от принципов организации институтов законодательной, исполнительной и судебной власти. Способы формирования высшей государственной власти, принципы организа­ции ее институтов и их взаимоотношения с гражданами выража­ются единым понятием «форма правления».

В основе современных западных демократий лежат два принципа: мажоритарный принцип, в соответствии с которым власть принадлежит большинству народа, и правовой принцип, означающий верховенство права, равную ответственность вла­сти и граждан перед законом.

При формировании институтов государства эти принципы в разных объемах сочетаются с принципом разделения властей

на законодательную, исполнительную и судебную. В зависи­мости от процедуры выделения народного большинства и принадлежности права юридической инвеституры (права на формирование, контроль и роспуск правительства) либо пар­ламенту, либо президенту мажоритарный принцип порождает два институциональных типа демократии - парламентскийи президентский. Законодательная и исполнительная ветви вла­сти могут быть организованы по принципу либо четкого раз­деления, либо отсутствия строгого разделения властей. При­менение этого принципа организации ветвей власти зависит от формы правления.

Парламентская форма политического устройства не преду­сматривает четкого разделения властей. Народное большинство выявляется на основе единой системы голосования - избрания депутатов парламента. Формирование исполнительной власти осуществляется косвенным путем: глава правительства и члены кабинета избираются парламентариями. Следовательно, разделе­ние властей косвенно осуществляется после формирования пра­вительства. Лидер, получивший поддержку большинства в парла­менте, становится главой исполнительной власти. Правительство опирается на поддержку парламента, контролируется им и от­правляется в отставку. Плюрализм интересов и права меньшинст­ва отстаивает легально действующая оппозиция. Классический пример парламентской формы правления дает Ве/гикобритания. Ведущую роль в формировании внутриполитического и внешне­политического курсов страны играет премьер-министр, обладаю­щий широкими полномочиями. Он правит через парламент, чем и определяется его влияние.

Президентская форма политического устройства предполагает строгое разделение властей уже на стадии выборов, предусматри­вает наличие у законодательной и исполнительной ветвей власти собственного независимого электората, поэтому в странах с по­добной формой правления существует двойная система голосова­ния. Президентская республика основывается на прямом избра­нии гражданами парламента и главы исполнительной власти путем общенациональных выборов. Затем президент назначает членов кабинета (правительство), руководит его деятельностью. Он ответственен непосредственно перед народом. Двойная систе­ма голосования обеспечивает равную легитимность исполнитель­ной и законодательной ветвей власти.

Типичным примером президентской модели демократии являются США. Там одновременно правят и президент, и

конгресс. Однако равная легитимность обеих ветвей власти порождает конфликты между ними. Учитывая тот факт, что в США отсутствуют традиционные институты парламентаризма (такие, как роспуск Конгресса главой государства или ответст­венность правительства перед законодателями), американская система создала свои механизмы разрешения возникающих конфликтов между ветвями власти.

Этому способствуют зрелая политическая культура общест­ва и отлаженный институциональный механизм. Однородная политическая культура предопределяет набор политических позиций и предпочтений американцев, на которые ориенти­руются обе ветви власти. В случае возникновения конфликта между ветвями власти роль арбитра выполняет Верховный суд, пользующийся непререкаемым авторитетом в стране, а двух­партийная система позволяет задействовать механизм кон­сультаций между фракциями демократической и республикан­ской партий в Конгрессе.

Выбор парламентской или президентской формы правле­ния обусловливает структуру институтов власти, технологию реализации властной воли. Как это ни парадоксально, но пар­ламентская модель способствует усилению исполнительной власти, а президентская республика укрепляет власть парла­мента. В парламентской модели главные функции парламента, состоят в формировании правительства, контроле за ним и его роспуске. В остальном влияние законодательной власти огра­ничено. Полномочия же правительства значительны, включая и законотворческие инициативы, а возможности его влияния обусловлены поддержкой парламентского большинства.

В президентской форме правления парламент обладает са­мостоятельными властными полномочиями и правит наряду с президентом. В президентской модели не требуются компро­мисс и согласие между исполнительной властью и парламент­ским большинством. Парламентское большинство может вы­полнять роль оппозиции по отношению к президенту и тем самым сдерживать его. Иная ситуация в парламентских рес­публиках: поскольку правительство работоспособно только в случае создания коалиции парламентского большинства, по­стольку в парламентской модели велико значение компромис­сов между законодателями и правительством.

Для того, чтобы не отождествлять исполнительную и зако­нодательную ветви власти, в западных странах были созданы сдерживающие начала в виде системы правового государства, в

котором политические институты, группы, личность действу­ют в рамках права, уважают и подчиняются ему. Иногда в ли­тературе этот режим называется режимом правовой демократии. Однако представляется, что различия режимов, основываю­щихся на мажоритарном и правовом принципах, достаточно условны, поскольку западные демократии во всех своих разно­видностях являются творением права.

Партийные системы

В реализации общественных интересов государство активно взаимодействует с другими политическими силами, которые выражают потребности гражданского общества. Среди них особ.ое значение имеют партии. Они берут свое начало в граж­данском обществе и отстаивают интересы его различных групп. Партийные системыопределяют сущность политических режимов.До появления партийных систем институты демокра­тии формировались на основе принципа разделения властей, однако с появлением партий ситуация изменилась. Мажори­тарные, или доминирующие, партии, т. е. обладающие боль­шинством депутатских мандатов, которые контролируют пар­ламентское большинство и правительство, превращают принцип разделения властей в символ. Они единолично опре­деляют политический курс, способы его реализации. (Более подробно о партиях см. в разделе «Политические силы»).

Роль партий в парламентской и президентской формах по­литического устройства неодинакова. В парламентских демо­кратиях правительство формируется из представителей одной или нескольких партий, а парламентские выборы превращают­ся в соперничество партий. Для победы партий необходимы единство действий, строгая дисциплина. Победившая партия или коалиция партий формируют правительство, и без их одобрения член партии или коалиции (депутат парламента) не может войти в кабинет.

Формирование институтов законодательной и исполни­тельной ветвей власти в президентских демократиях осуществ­ляется путем прямых выборов, а не в результате продвижения кандидата усилиями какой-либо партии, поэтому влияние партий на предвыборную борьбу невелико, сама же борьба становится соперничеством ярких личностей.

Избирательные системы

Взаимоотношения между парламентом, правительством и электоратом (избирателями) устанавливаются на основе кон-

кретных правил, которые называются избирательной системой, или избирательным режимом (их еще называют электоральной системой). Это те правила, с помощью которых подданные назначают правителей, определяют соотношение законода­тельной и исполнительной ветвей власти, достигается или изымается их легитимность. Избирательные системы не явля­ются нейтральными, они оказывают существенное влияние на политический режим.

Стабильные демократии представляют собой политические режимы, в которых правители получают доступ к власти и право принимать решения в результате свободных всеобщих выборов. Однако механизмы избрания парламента и формиро­вания правительства отличаются друг от друга в зависимости от национальной формы правления. Структуру сложившихся демократических институтов не следует рассматривать как простое отражение общественных предпочтений, поскольку сами эти предпочтения неопределенны. Предпочтения инди­видов, их способность различать всевозможные альтернативы колеблются от самых лучших до самых худших. Выбор же воз­можных альтернатив осуществляется в обществе, состоящем из многообразных групп, интересы и мнения которых вступа­ют в конфликт друг с другом.

Исход выборов определяется, с одной стороны, предпочте­ниями избирателей, а с другой - правилами подсчета их голо­сов. Избирательные системы в различных странах отличаются друг от друга, что не может не порождать известное многооб­разие институционалышх типов демократии. Рассуждения по поводу достоинств и преимуществ существующих избира­тельных систем обычно сводятся к доказательству того, какое правительство предпочтительнее - сильное или более представи­тельное, хотя существуют избирательные режимы, стремящиеся сочетать оба принципа - представительности и эффективности власти. В конечном счете, в зависимости от исторических осо­бенностей, содержания и однородности социокультурной сре­ды, зрелости политической инфраструктуры избирательные системы различными путями пытаются обеспечить политиче­скую стабильность в обществе.

Основными электоральными системами, используемыми в различных странах с теми или иными модификациями, явля­ются мажоритарная и пропорциональная. Различия между ними сводятся к способу голосования для избрания кандидатов в высшие органы власти; количеству партий и их роли; способу формирования парламентского большинства.

При мажоритарной системе (основанной на принципе боль­шинства) от каждого избирательного округа избирается один де­путат, поэтому победителем на выборах признается тот, кто на­брал наибольшее число голосов. Большинство голосов может быть абсолютным (т. е. 50% + 1 голос) и относительным (т. е. больше, чем у соперника). При выдвижении нескольких кандида­тов на выборах достичь абсолютного большинства в первом туре очень сложно, и в странах, где используется мажоритарная систе­ма в один тур (например, в Великобритании), а баллотируются в одном округе два кандидата, победителем может считаться тот, кто набрал не менее 50% голосов.

В тех же странах (например, во Франции), где ни один кандидат не получает требуемого числа голосов (50% + 1 от всех участвующих в голосовании), проводится второй тур, в который выходят два кандидата, набравших наибольшее коли­чество голосов. Во втором туре победителем признается тот кандидат, за которого отдано относительное большинство го­лосов избирателей. В ряде стран (например, в США), если кандидат набрал абсолютное большинство голосов (50% + 1), он получает все голоса выборщиков данного избирательного округа, проигравший же претендент не получает ни одного голоса в этом избирательном округе.

Система пропорционального представительства предполагает распределение мест в парламенте в соответствии с количест­вом полученных на выборах голосов по партийным спискам. Каждая партия получает в парламенте то число мест, которое строго соответствует количеству поданных за ее список голо­сов на общенациональных выборах. Общее число мест скла­дывается из количества мандатов, полученных ею в каждом избирательном округе. Например, данный избирательный ок­руг должен представлять в парламенте семь депутатов. Каждая партия получает от семи мест столько, сколько пропорцио­нально соответствует набранным голосам избирателей. Та пар­тия, которая получила 50% голосов, располагает четырьмя мандатами (применяется принцип округления), остальные партии также получают в парламенте то количество мест, ко­торое пропорционально набранному на выборах числу голосов.

В ряде стран (включая Россию) существует смешанная, пропорционально-мажоритарная избирательная система. Так, в Германии одна половина парламентариев избирается по ма­жоритарной системе в один тур (система относительного большинства), а вторая половина депутатов бундестага - на основе пропорциональной системы по партийным спискам.

Различия между пропорциональной и мажоритарной система­ми М. Дюверже усматривал в том, что они формируют различные партийные системы. Взаимосвязь электоральной и партийной сис­тем он выразил в следующих социологических законах:

1) мажоритарная система в один тур способствует установ­
лению двухпартийности с чередованием независимых партий;

2) мажоритарные выборы в два тура ведут к объединению
многочисленных, относительно стабильных партий в две коа­
лиции;

3) пропорциональное представительство способствует процве­
танию многопартийности, т. е. становлению системы многочис­
ленных и независимых партии.

М. Дюверже отмечал и обратное влияние партийной систе­мы на характер избирательного режима. Естественно, что двухпартийная система ведет к установлению выборов в один тур. Сам М, Дюверже не настаивал на том, что эти законы вы­являют все взаимосвязи между избирательной и партийной системами. Скорее, речь идет о тех вероятностях, которые вы­текают из их взаимосвязи. Например, принцип пропорцио­нального представительства никак не влияет на количество партий, в то время как принцип относительного большинства вытесняет из парламентской борьбы мелкие партии и обрекает их на исчезновение. Однако замечено, что число партий при системах пропорционального представительства больше, чем при мажоритарных системах в один тур.

Мажоритарная и пропорциональная системы голосования во многом определяют эффективность исполнительной власти. Сильное правительство характерно для мажоритарной систе­мы, при которой однопартийное правительство формируется победившей на выборах партией, в то время как пропорцио­нальная система порождает раздробленность политических сил и, как следствие, ведет к созданию коалиционных кабинетов.

Эффективность исполнительной власти зависит от того, каким способом формируется парламентское большинство. В парламентских режимах правительство может быть сильным, если опирается на парламентское большинство, которое фор­мируется либо коалицией малых партий, либо партией боль­шинства, контролирующей парламент. Однопартийное прави­тельство характерно для мажоритарных систем, поскольку оно опирается на однопартийное большинство в парламенте. При пропорциональном представительстве правительство обычно формируется на основе коалиции партий, совместно представ­ляющих основную массу избирателей.

В президентской системе парламентское большинство мо­жет придерживаться иных взглядов, чем партия президента, однако это не мешает политической системе быть устойчивой, что подтверждает опыт США. Следовательно, мажоритарная и пропорциональная избирательные системы устанавливают оп­ределенные отношения между парламентом, правительством и электоратом. Для тех стран, которые только выбирают избира­тельную модель, важно представлять эффективные и неэффек­тивные сочетания электоральных систем с формами правления.

Два первых сочетания обеспечивают сильное и эффектив­ное правительство. Первый вариант- британский, представ­ляющий собой парламентскую форму правления с мажоритар­ной системой представительства: в избирательной борьбе участвуют две партии, одна из которых побеждает. Победив­шая партия контролирует парламент и правительство. Одно­партийное правительство опирается на парламентское боль­шинство, что позволяет ему проводить самостоятельный политический курс. Правда, мажоритарная система в условиях двухпартийности имеет тот существенный недостаток, что ко­лебания в электоральных предпочтениях могут привести к власти оппозиционную партию, а чередование партий у вла­сти порождает смену политического курса, слабую преемст­венность в развитии общества.

Второй вариант- это сочетание мажоритарной системы с президентской формой правления. Здесь возможности испол­нительной власти определяются прямым формированием ее на общенациональных выборах. Примером такой практики явля­ются США. При слабости политических партий избирательная борьба становится состязанием сильных лидеров, которые по­лучают мандат на правление не от парламента, а от народа.

Третий вариант- парламентская модель с системой про­порционального представительства. Она не формирует эффек­тивного правительства, однако позволяет ему быть достаточно дееспособным при определенных условиях. Эта модель рас­пространена во всех западноевропейских странах (за исключе­нием Франции и Великобритании). В них правительства фор­мируются на основе коалиции партий, и пока сохраняется коалиция партий, правительство способно опираться на нее и проводить свой курс.

Наиболее неустойчива такая комбинация: президентская система с пропорциональным представительством. Поскольку голосование происходит по партийным спискам, постольку

будущий парламент изначально политически неоднороден и раздроблен. Партия президента в этих условиях не является доминирующей в парламенте. Президент формирует прави­тельство без участия парламента, поэтому у последнего нет стремления поддерживать его. Изначально в подобной системе заложен конфликтисполнительной и законодательной власти. Но коль скоро президент не может управлять без поддержки парламента, то он должен либо договориться с ним, либо пра­вить без него. В последнем случае опасность состоит в том, что не развиваются представительные институты демократии.