Голосование по вопросам изменения границ муниципального
образования, преобразования муниципального образования проводится в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования как на всей территории муниципального образования, так и на части его территории. Голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом следующих особенностей:
- не применяются положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме;
- голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом, а согласие населения - полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования;
- итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Преобразование муниципальных образований может осуществляться с учетом мнения населения, выраженного как непосредственно, так и через избранные органы местного самоуправления. И вот как раз здесь, на наш взгляд, возникает ряд проблемных вопросов, которые пока не находят оптимального решения в российском законодательстве, и связаны они прежде всего с тем, по каким критериям нужно определять уровень учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований, то есть в каких случаях целесообразно это делать путем голосования жителей, проживающих на соответствующих территориях муниципальных образований, а в каких случаях возможно и достаточно узнать лишь мнение представительных органов местного самоуправления, которые также отражают мнение населения, но в меньшей степени, разумеется, чем само население непосредственно.
В свое время Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности положений Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" установил, что наиболее адекватной формой учета мнения населения при решении территориальных вопросов является референдум. Конституционный Суд признал, в частности, "часть четвертую статьи 7 и пункт 2 главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 2), поскольку в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах является референдум. Такой референдум, во всяком случае, должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления".[31]
Как нам представляется, это было разумным решением, отвечающим логике развития конституционных положений о народовластии в современной России. И оно вполне отражало концепцию по этому аспекту первого Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., где воспроизводилась конституционная формулировка ч. 2 ст. 131. Федеральным законом предписывалось установить в законах субъектов Федерации гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (с границами муниципальных образований непосредственно связаны и вопросы их преобразования, поэтому, говоря о границах муниципальных образований, следует иметь в виду и их преобразования)[32]. В некоторых субъектах Российской Федерации (Республика Адыгея, Приморский, Хабаровский края, Сахалинская, Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ) были предусмотрены такие формы решения вопросов изменения территорий муниципалитетов, как местный референдум и сход граждан. В некоторых субъектах Федерации (Республики Алтай, Мордовия, Воронежская, Читинская области) в дополнение к референдумам и сходам граждан учет мнения населения предполагалось проводить в таких формах, как опрос населения, конференция жителей, общее собрание граждан. Во многих субъектах Федерации решение вопросов изменения границ муниципальных образований было сопряжено с решением вопросов административного территориального устройства. Практика проведения местных референдумов по решению вопросов изменения границ муниципальных образований в субъектах Российской Федерации немногочисленна. В большинстве случаев проведение местного референдума обусловливалось наличием инициативы граждан[33]
Однако в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законодатель отказался от института местного референдума как формы выяснения мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий муниципалитетов. Кроме того, императивно определены случаи, при которых проводится либо голосование населения, либо определяется решение представительных органов местного самоуправления.
Эти случаи следующие (ч. ч. 3 - 7 ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"): 1) объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений; 2) объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром; 3) объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов; 4) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан (здесь указывается: в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования); 5) разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района; 6) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
Как видно, только в двух случаях требуется согласие населения, выраженного путем голосования. При этом в избранной законодателем системе разграничения вопросов, которые могут быть разрешены при непосредственном волеизъявлении граждан, применение института местного референдума для выявления мнения населения по вопросу изменения границ и преобразования муниципального образования невозможно по следующим причинам. При изменении границ муниципальных образований всегда затрагиваются интересы по крайней мере не менее двух муниципальных образований. В случае принятия противоположных решений в этих муниципальных образованиях либо в случае, если в одном муниципальном образовании референдум не состоялся, обеспечить общеобязательный статус решения референдума не представляется возможным. На территории одного из муниципальных образований решение референдума в такой ситуации не может быть реализовано. Только консолидированное одинаковое решение референдумов в муниципальных образованиях, границы которых предполагается изменить, предоставляет возможность реализовать решение каждого из них. Во-вторых, исходя из совокупного толкования норм Федерального закона от 6 октября 2003 г., референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования. Необходимо отметить, что такой вывод может быть сделан исходя из анализа соотношения институтов непосредственной демократии, введенных законодателем. Если рассматривать только формулировки ч. 2 ст. 22 Федерального закона, то она допускает возможность и иного толкования, в том числе и возможность проведения местного референдума на части территории муниципального образования. Поэтому введение федеральным законодателем нового института непосредственной демократии - института голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования - обоснованно.[34]
1. С этой позицией нельзя не согласиться. Вместе с тем подход законодателя по вопросу о преобразованиях муниципальных образований с учетом мнения населения, выраженного представительным органом местного самоуправления, вызывает возражения. Дело в том, что любое из указанных в законе преобразований может существенно изменить условия жизни населения. И мы не можем согласиться с мнением о том, что, "поскольку преобразование различных муниципальных образований затрагивает различный объем прав проживающего населения, законодательно установлены различные требования к мнению граждан. В одних случаях требуется учет мнения, в других - согласие, выраженное путем голосования", тем более что никакого анализа расширения или ограничения прав населения авторы комментария не приводят. Например, если разделить муниципальный район таким образом, что в одной его части останется крупное предприятие, а в другой - такого предприятия не окажется, то ясно, что в выигрыше окажутся жители первой части бывшего района. Пролоббировать такое решение через районных депутатов вполне возможно, и при этом может быть сильно искажена воля (выбор) самого населения, что противоречит конституционному принципу народовластия.
С учетом изложенного мы полагаем, что из ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нужно исключить императивный метод регулирования института учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований, и, соответственно, в случаях, где законодатель предусматривает учет мнения населения, выраженного представительным органом местного самоуправления, должен главенствовать принцип, согласно которому население должно иметь возможность, если будет на то его инициатива, выразить свое мнение путем голосования, и только при отсутствии такой инициативы должно вступать в силу законодательное положение об учете мнения, выраженного местными депутатами, то есть представительным органом местного самоуправления.
В заключении, важно отметить, что реформирование электоральных институтов непосредственной муниципальной демократии должно происходить в соответствии с корректно- определенными их функциями.
[1] Арон Р. Этапы развития социологической мысли - М.: Прогресс - 1992 ,С.45
[2] Согрин В. Политическая история современной России. 1985-2001: От Горбачева до Путина. М., 2001.,С.78
[3] Официальный сайт Интернет -газеты «Вид сбоку».URL: http://vidsboku.com/articles/delo-vodokanala-deputatskiy-otvet
Общие черты и различия, существующие между основными подходами, подробно анализируются: Reisman D. Theories of Collective Action. Dowel, Olson and Hissch. N.Y. St Martin's Press 1990
Подробнее см. Олсон М., Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп. - М.: Фонд экономической инициативы ФЭИ, 1995; Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция , социальный склероз. Новосибирск 1998; Olson M. Power and Prosperity. Outgrowing Communistic and Capitalist Dictatorship. Basic Books. 2000
Развернутая характеристика программы неоинституционалистов представлена в следующих обобщающих работах: Eggertsson T. Economic behavior and institutions. Cambridge University Press. 1997.; Kasper W. Streit M. Institutional Economics. Social Order and Public Policy. Edward Elgar. 1999; Gurubotn E., Richter R. Institutions and Economic Theory. The Contribution of the New Institutional Economics. The University of Michigan Press.2000
Knight F.H. Risk, Uncertainty, and Profit. Boston, 1921.
Нейман Дж. фон, Моргенштерн О. Теория игр и экономическое поведение. М., 1970
Стиглер Дж. Дж. Экономическая теория информации // Теория фирмы / Под. ред. В.М. Гальперина. СПб., 1995
Simon H.A. 1979. P. 285
"В связи с тем, что термин «эгоизм» имеет ярко выраженную эмоциональную окраску, некоторые теоретики заменили его нейтральным или безразличным отношением к хозяйствующего субъекта к незнакомым ему окружающим людям. Это означает, что экономический человек не испытывает к своим собратьям ни положительных, ни отрицательных (враждебность, зависть) чувств" (Boulding K. Economics of Science. N. Y. 1970. P. 132).
Уильямсом О. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, "отношенческая контрактация". СПб., 1996.
"Такое поведение является источником «поведенческой неопределенности», которая может вызывать немалые проблемы в экономических сделках, если заранее не включить в контракт затрудняющие это поведение условия" Уильямсом О. Поведенческие предпосылки современного экономического анализа // THESIS: теория и история экономических и социальных институтов и систем. М., 1993. Вып. 3. С. 43
Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г.//СПС «Консультант+»;Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : Федеральный закон № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г // СПС «Консультант+»
Лазарев В.В. Ограничение прав и свобод как теоретическая и практическая проблема // Журнал российского права, 2013, № 9. ,C.12
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ(ред. от 14.10.2014)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СПС «Консультант+»
Устав муниципального образования городской округ г.Рязань (в редакции решения Рязанской городской Думы от 22.05.2014 г. № 143-II)//CПС «Консультант+»
Устав муниципального образования городской округ г.Рязань (в редакции решения Рязанской городской Думы от 22.05.2014 г. № 143-II)//CПС «Консультант+»
Закон Рязанской области N 65-ОЗ от 09.06.2006 "О референдумах в Рязанской области"//СПС «Консультант+»; Устав муниципального образования городской округ г.Рязань (в редакции решения Рязанской городской Думы от 22.05.2014 г. № 143-II)//CПС «Консультант+»; Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ(ред. от 14.10.2014)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СПС «Консультант+»
Закон Рязанской области N 65-ОЗ от 09.06.2006 "О референдумах в Рязанской области"//СПС «Консультант+»; Закон Рязанской области от 29.11.2004 N 129-ОЗ(ред. от 10.12.2012)"О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Рязанской области"(принят Постановлением Рязанской областной Думы от 24.11.2004 N 1105-III РОД) //СПС «Консультант+»; Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ(ред. от 14.10.2014)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СПС «Консультант+»
Закон Рязанской области N 65-ОЗ от 09.06.2006 "О референдумах в Рязанской области"//СПС «КонсультантПлюс»; Закон Рязанской области от 29.11.2004 N 129-ОЗ(ред. от 10.12.2012)"О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Рязанской области"(принят Постановлением Рязанской областной Думы от 24.11.2004 N 1105-III РОД) //СПС «КонсультантПлюс»; Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ(ред. от 14.10.2014)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СПС «КонсультантПлюс»
[23] Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"//CПС «КонсультантПлюс»
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"//CПС «КонсультантПлюс»
Федеральный закон от 05.05.2014 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" //СПС «Консультант +»;Федеральный закон от 4 июня 2014 г. № 146-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"//СПС «Консультант +»
Федеральный закон от 05.05.2014 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" //СПС «КонсультантПлюс»
Федеральный закон от 05.05.2014 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" //СПС «КонсультантПлюс»
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//CПС «Консультант Плюс»
Тихомиров Л.А. Самодержавие и народное представительство. Монархическая государственность. М., 1998. С. 53
Постановление от 2 апреля 2002 г. Конституционный Суд Российской Федерации ///CПС «Консультант +»
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности положений Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506
Дементьев А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 10. С. 53.
Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 238