Тема 16. ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ОРГАНУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

1. Сутність і особливості організаційної структури органа державної влади

2. Підходи та методи побудови організаційних структур органу державної влади

1. Сутність і особливості організаційної структури органа державної влади.

Наявність структури - невід'ємний атрибут всіх реально існуючих систем, у тому числі організаційних, до яких належать органи державної влади й органи місцевого самоврядування.

Орган державної влади(громадянин або колектив громадян) — це відносно окрема частина єдиної системи органів державної влади, побудованої за конституційним принципом розподілу влади, що створюється в певному, встановленому законом порядку і здійснює завдання та функції на підставі державно-владних повноважень, власної компетенції: його особовий склад поєднується правовими зв'язками в єдине ціле (якщо це не одноособовий орган) і діє на певній території за допомогою визначених форм організації і методів діяльності.

Організаційна структура державного органу — це сукупність структурних елементів (підрозділів, посадових осіб та ін.) і взаємозв'язків між цими структурними елементами.

Структура сприяє збереженню стійкого стану системи, тому надає їй цілісність, є показником її організованості.

Об'єктом структуризації може виступати сама організація (структура організації), окремі її підрозділи, керівний апарат (структура керівництва) і кожний елемент як самої організації, так і її апарата керування, якщо розглядати їх окремо (структура кадрів державної організації, структура технічних засобів, структура методів управління, структура функцій управління і т. ін.).

Всі органи належать до класу систем управління, структура яких є сукупністю ланок і рівнів управління. Між ними встановлюються підпорядкованість і взаємозв'язок.

Ланка управління— це самостійний елемент структури управління, що виконує одну або кілька функцій управління. Наприклад, в органі державної влади — це може бути відділ або окремий державний службовець. До ланки управління варто відносити також керівників, які здійснюють регулювання й координацію діяльності декількох структурних підрозділів.

Рівень управління —це послідовність підпорядкування одних ланок управління іншим, знизу верх.В основі створення рівнів управління покладена властивість ієрархії, характерна для складних динамічних систем, і відносини детермінації. Структури управління організацій (установ і підприємств) будуються як багатоповерхові споруди з декількох послідовно розташованих рівнів ієрархії управління. Кількість щаблів (або рівнів) управління визначає тип структури з погляду її складності. Залежно від цього організаційна структура може бути, наприклад, дворівнева, трирівнева і т.ін.

Важливим елементом структури органа державної влади є внутрішні зв'язки.Вони становлять інформаційну основу управління. За їх допомогою передається інформація між керівниками і структурними підрозділами, досягається взаємодія учасників управлінських процесів щодо досягнення цілей функціонування органа й здійснюється координація управлінської діяльності.

На сьогодні серед фахівців немає єдиної думки щодо видів зв'язків між елементами структури органа державної влади.Однак у більшості випадків прийнято виділятивертикальні і горизонтальні зв'язки.

В основі вертикальних зв'язківпокладені відносини детермінації, тобто підпорядкованості. Зв'язки типу детермінації встановлюються між керівниками, структурними підрозділами й окремими працівниками органа тоді, коли одні з них мають право віддавати розпорядження, а інші повинні їх виконувати. Вертикальні зв'язки встановлюються між керівниками і їхніми підлеглими.

Горизонтальні зв'язкибазуютьсяна відносинах взаємозв'язку (взаємозалежності) або констеляції (опосередкованої залежності) і встановлюються між рівноправними керівниками й структурними підрозділами, які взаємодіють у процесі управлінської діяльності.

Організаційні структури державного органа різноманітні. Це розмаїття ще більше підсилюється, якщо взяти до уваги різницю в розмірах, складності й сфері діяльності реального об'єкта (державної установи). Однак незалежно від розмаїття реальних об'єктів, систем управління ними, у їхній побудові можна спостерігати наявність постійних зв'язків, закономірностей.

Залежно від типів зв'язків між елементами розрізняють лінійну, функціональну і лінійно-функціональну структури органа (рис. 4, 5, 6).

Лінійна структура органа державної влади(рис. 4) створюється на основі побудови апарата управління тільки з взаємопідлеглих елементів, у вигляді ієрархічної драбини. Ланки кожного низового рівня перебувають у відношенні безпосередньої лінійної підпорядкованості до керівника наступного, більш високого рівня. Кожний працівник у лінійній структурі підлеглий і підзвітний тільки одному керівникові, і тому пов'язаний з вищестоящим підрозділом державного органа тільки через нього. Таким чином, в апарату державного органа створюється ієрархія підпорядкованості й відповідальності, що є при лінійній структурі єдиним і домінуючим типом організаційних відносин.

Лінійна структура державного органа формується за принципом єдиноначальності. Це означає, що одна особа концентрує у своїх руках керівництво всією сукупністю операцій, які мають одну мету, і єдність розпорядництва - тобто передачі обов'язкових для виконання команд кожній ланці одного рівня тільки від одного керівника.

Лінійний керівник кожної зі структурних ланок відповідає за принципом єдиноначальності за весь обсяг діяльності того підрозділу, що йому підлеглий, і поряд із загальним керівництвом здійснює виконання всіх функцій управління на об'єкті, що йому доручений (рис. 4). Це веде до централізації повноважень щодо прийняття стратегічних і поточних рішень. Інформація тут передається тільки по двох взаємопов'язаних напрямках - зверху вниз і знизу нагору згідно з управлінською ієрархією, без охоплення горизонтальних комунікацій.

В - виконавці

Рисунок 4 - Лінійна структура державного органа

Лінійна структура є логічно найбільш стрункою й формально вираженою, але разом з тим найменше гнучкої. Її використання має сенс тоді, коли коло вирішуваних завдань невелике, завдання не дуже складні. Тому лінійна структура орієнтована переважно на вирішення оперативних питань і на поточний результат. Як правило, вона чітко функціонує при стабільних завданнях, виконанні операцій повторюваних, але важко пристосовується до нових цілей. Головний недолік лінійної структури — слабка координація ланок, підлеглих одному керівникові, а також те, що керівник повинен бути компетентним в усіх питаннях роботи підлеглих йому ланок.

Функціональна структура державного органа (рис. 5) будується на основі розподілу управлінської праці. Сутність розподілу праці полягає в тому, що кожна ланка цієї системи управління здійснює певну функцію.

В - виконавці підрозділу

Рисунок 5 - Функціональна структура органа державної влади

Функціональна спеціалізація значно підвищує ефективність діяльності органа державної влади. Замість універсальних керівників з'являється апарат фахівців (функціонерів), компетентних у своїй сфері, які мають штат співробітників, які відповідають за доручену ділянку роботи. При такій структурі функціональні керівники спеціалізуються на виконання окремих функцій управління: один відповідає за планування, інший за логістику, третій за бухгалтерський облік і т.п. Керівні вказівки стають більше кваліфікованими, але порушується принцип єдності розпорядництва, тобто виконавці не знають, чиї розпорядження виконувати раніше, а також, як їх погоджувати між собою.

Функціональна структура управління сприяє кращому вирішенню окремих завдань, але в той же час вона розриває управлінський процес. Недоліки функціональних структур позначаються тоді, коли вирішуються питання перспективного розвитку організації.

На практиці найпоширенішою є організаційна структура, що має назву лінійно-функціональна (аболінійно-штабна),якапоєднує лінійне й функціональне управління (рис. 6). Вперше лінійно-функціональні структури запропонував А. Файоль. За основу бралася лінійна структура. Функціональні служби призначалися для вивчення відповідних проблем з метою надання допомоги лінійному керівництву при прийнятті рішень. Необхідність у допомозі фахівців може виникнути на будь-якому рівні управління.

Лінійно-функціональна структура забезпечує новий розподіл праці, відповідно якому лінійні ланки управління покликані приймати рішення й розпоряджатися, а функціональні — консультувати, інформувати, планувати, тобто збирати інформацію, що може допомогти лінійному керівникові при прийнятті рішень. При цьому зв'язки «керівник — підлеглий» будуються по ієрархічній лінії так, щоб кожний працівник був підзвітний тільки одній особі. Керівники функціональних підрозділів здійснюють методичне керівництво реалізацією функцій управління і впливають на підрозділи при формальній відсутності розпорядницьких прав. Штаби готовлять кваліфіковані управлінські рішення, але затверджує й передає їх на більш низькі рівні лінійний керівник.

В — виконавці основних (операційних) підрозділів;

Ф — керівники або виконавці функціональних підрозділів

Рисунок 6 - Лінійно-функціональна структура органа державної влади

Лінійно-функціональні структуритривалий час мали домінуюче значення при побудові організаційних структур управління підприємствами й установами. Вони особливо ефективні для організацій, які функціонують у стабільному режимі, рівномірно розвиваються, не відчувають значних впливів навколишнього середовища. Горизонтальні зв'язки в таких випадках установлюються на відносно тривалий час і їх регулювання не має потреби в додаткових втручаннях вищих органів управління. Однак у випадку появи нових нестандартних проблем, значна частина яких має потребу в прийнятті творчих рішень (спільними силами фахівців різних підрозділів), порушується стабільність функціонування системи управління. У разі їх виникнення з'являється необхідність перерозподілу горизонтальних зв'язків або нове їх формування. При рішенні проблемних завдань функціонування організації (пов'язаних з переорієнтацією цілей або зміною шляхів їх досягнення) лінійно-функціональна структура управління стає неефективною.

З розвитком організацій, більшою залежністю їх від навколишнього середовища й необхідністю адаптації до змін з'явилися нові види організаційних структур, серед яких найпоширеніші програмно-цільові, матричні і дивізіональні(відповідно рис. 7, 8).

Програмно-цільова організаційна структура— особливий тип структури, подібний до лінійно-функціональної структури, доповнює її, але не ідентичний їй. Сутність і призначення програмно-цільових структур визначаються системним підходом до організації як об'єкту управління, що розглядається як єдина цілісна система з орієнтацією на виявлення в ній взаємозв'язків і взаємозалежностей, спрямованих на досягнення кінцевої мети системи. Реалізація поставленої мети забезпечується шляхом виконання відповідними операційними (тими, що здійснюють основну діяльність) і управлінськими ланками комплексу робіт і заходів. Цей комплекс є програмою, у якій попередньо виявлений обсяг, якість і строк виконання. При цьому характер відносин між ланками набуває сутності взаємодії й взаємодопомоги.

Основу програмно-цільової структуристановить спеціальний орган (підрозділ), призначений для формування, координування й регулювання всіх горизонтальних зв'язків, які належать до даної програми (рис. 7). Цей орган, що інтегрує горизонтальні зв'язки, залежно від конкретних умов функціонування і змісту програм, може мати різний склад. Його функції, повноваження й відповідальність визначаються статусом керівника програми. Відповідно повноваженням і відповідальності, якими наділений керівник програми, розрізняють такі основні організаційні варіанти побудови програмно-цільових структур: координаційну; проектну, або продуктову; змішану.

Припрограмно-цільовій структурікоординаційного типукерівник програми і підлеглі йому працівники відіграють допоміжну-координаційну роль, виступають додатковим інструментом для забезпечення більш оперативної і збалансованої взаємодії між співвиконавцями проекту. Керівники програми при цьому практично не наділяються правами прийняття рішень і несуть лише часткову відповідальність за виконання певної складової програми. Ця система досить ефективна в умовах великої кількості програм з нескладною кооперацією підрозділів, при виконанні яких на перший план виходять питання підвищення оперативності й комплексності їхнього виконання.

Припроектній, або продуктовій структуріна керівника програми покладається вся відповідальність за якість і строки виконання робіт. У зв'язку з цим він отримує всі права розпорядництва (виконавці програми переходять у повну підпорядкованість керівника). При цьому усередині програмно-цільової структури формується традиційна лінійно-функціональна структура. Застосування цього варіанта доцільно в тому випадку, коли організація виконує обмежену кількість складних програм, які мають потребу у високій якості, істотно відрізняються між собою, на виконання кожної з них залучається окремий колектив працівників, який не приймає участі в інших програмах. Така структура може бути використана в організаціях, що вирішують вузьке коло складних питань.

___ вертикальні зв'язки;

---- горизонтальні зв'язки

Рисунок 7 - Схема зв'язків при програмно-цільовій структурі державного органу

Призмішаному варіантіорганізаціїпрограмно-цільової структурина керівника програми покладається вся повнота функціонального керівництва, але він не має права безпосереднього розпорядження працівниками. Це означає, що всі рішення, які стосуються сутності, якості і строків виконання робіт приймає керівник програми, а організацію реалізації цих рішень забезпечують безпосередні керівники виконавців відповідно до діючої лінійно-функціональної структури управління. Такий варіант організації програмно-цільової структури доцільний у тих випадках, коли в організації одночасно виконуються невелика кількість складних, відповідальних і витратних програм довгострокового характеру й безліч менш складних і довгострокових робіт. У кожному окремому випадку використання чистої продуктової, програмної, змішаної або координаційної системи управління програмою повинне бути обґрунтоване конкретними умовами організації.

Перерозподіл функцій між органами лінійно-функціональної і програмно-цільової структур призводить до виникнення матричної схеми(рис. 8), що застосовується в ряді організацій, у тому числі тих, які займаються інноваційною діяльністю. При матричній схемі організаційної структури виконавець має двох або більше керівників. Виконавець (програми або проекту) перебуває на перетині міжфункціональних зв'язків, які регулюються як керівником програми, так і лінійними керівниками. Це перетинання організаційних зв'язків надає організаційній структурі матричний характер. З матричної моделі видно, що взаємодія лінійно-функціональної і програмно-цільової структур зберігає всю сукупність інформаційних зв'язків, властивих механізму управління, які не суперечать принципу єдиноначальності, оскільки вертикально-лінійне керівництво функціональними органами обох структур зберігається за тими самими рівнями управління.

К - лінійний керівник;

Ф₁, Ф2 — функціональні ланки (керівники);

РП1, РП2 - керівники проектів;

Іф₁П₁ ..., Іф₂П₂ - групи функціональних працівників, що оперативно підлеглі керівникові проекту (РП1, РП2) при методичному керівництві функціональної служби (Ф1, Ф2)

Рисунок 8- Матрична структура органа державної влади

Матрична організаційна структура управління надійна й стійка при виконанні робіт, які встановлені і повторюються (як і лінійно-функціональна схема) і в той же час мають спеціальний механізм координації функціональних і міжфункціональних зв'язків щодо досягнення цілей, що змінюються. Матричний тип структури управління використовується в організаціях зі складним характером робіт, а також для забезпечення висококваліфікованих послуг і експертизи в галузі науки і техніки.

До ієрархічного типу організаційної структури належить також дивізіональна структура. Такий тип структури характеризують часто як поєднання централізованої координації з децентралізованим управлінням (децентралізація зі збереженням координації і контролю). Ключовими фігурами при управлінні організаціями з такою структурою стають не керівники функціональних підрозділів, а менеджери. При цьому здійснюється структуризація організації за критеріями продуктової, споживчої, регіональної спеціалізації. Такий підхід забезпечує більш тісний взаємозв'язок виробника зі споживачем, істотно прискорюючи його реакцію на зміни, що відбуваються в зовнішньому середовищі, однак це призводить до росту ієрархічності. Дублювання функцій управління на різних рівнях призводить до росту управлінського персоналу і засобів на його утримування.

Структура органа державної влади може формуватися з урахуванням охарактеризованих видів структур управління організаціями, а також відомих і впроваджених у практиці управління підходів і методів їх проектування.

2. Підходи і методи побудови організаційних структур органу державної влади.

Найпоширенішими є класичний, біхевіористський (поведінковий), ситуаційні, системний підходи до побудови організаційної структури.

Побудова організаційної структури органа в рамках класичного підходупередбачає чітке формулювання цілей, які ставляться перед установою. Організаційна структура установи розглядається при цьому підході як машина, необхідна для рішення конкретних завдань шляхом постановки завдань структурним підрозділам і окремим працівникам. Вважається, чим конкретніше поставлені завдання, тим краще вони можуть бути виконані.

Сутність біхевіористського (поведінкового)підходу полягає в тому, що організаційна структура розглядається як соціальний організм і головна увага звертається на соціальну роль працівників колективу установи. Об'єктом управління при цьому є мотивація праці службовців, взаємини в малих групах, групова і міжгрупова поведінка, задоволення соціально-економічних потреб членів трудового колективу тощо.

Ситуаційна концепціявиникла на основі класичного й біхевіористського підходів. Її прихильники вважають, що під час побудови структури організації необхідно враховувати конкретну ситуацію, у якій буде діяти ця організація. До ситуаційних факторів, які потрібно враховувати, вони віднесли: тип технології і обсяг робіт, орієнтацію на нововведення, характер і важливість завдань, що вирішуються, національні традиції і т.ін.

Системний підхідрозглядає організаційні структури як складні соціально-економічні системи, складові яких мають якісні риси, які можуть бути загублені у випадку відділення їх від організаційної структури, а структури в цілому мають істотні риси, які не властиві їхній окремим складовим. Відмінною рисою цього підходу є те, що організаційна структура органа державної влади розглядається як складова великої організаційної системи; вона сама є складною соціально-економічною системою, а її складові мають власні цілі.

Необхідність формування нових організаційних структур виникає у випадках: 1) створення нової організації; 2) реструктуризації старої організації; 3) зміни в підходах і методах управління організацією; 4) зміни напрямку діяльності організації тощо.

Існує досить багато методів побудови структур управління, які використовуються в різноманітних методичних підходах. Найпоширенішими методамиє: дослідний, експертний, метод аналогій, нормативний, параметричний, технологічний, метод структуризації цілей, організаційно-економічного моделювання, імітаційного моделювання.

Дослідний методприпускає вивчення рішень аналогічних завдань в інших організаціях, внесення пропозицій на основі аналізу ситуацій, що відбулись, і орієнтування на колективний досвід різних працівників.

Експертний методтакож базується на досвіді фахівців, які добре знають сутність розв'язуваних завдань, володіють достатньою інформацією про дійсні обставини даної організації і вільні у висловленні своєї думки.

Метод аналогійполягає в застосуванні організаційних форм і механізмів управління, які виправдали себе ворганізаціях з подібними характеристиками (характером завдань, що вирішуються,)

Нормативний методбазується на використанні при побудова організаційної структури цілого ряду нормативів, серед яких можна виділити такі: норма керованості — відношення між кількістю керівників і підлеглих; граничні величини службовців для формування з них самостійних відділів, бюро, груп; нормативна чисельність персоналу за функціями управління тощо.

Параметричний методвикористовується в тих випадках, коли систему управління можна описати за допомогою взаємозалежних параметрів, які характеризують об'єкт управління і апарат управління.

Технологічний метод(або метод формування організаційної структури на основі технологічного процесу реалізації завдань управління) передбачає виконання роботи зі створення необхідних структур у такій послідовності: визначення цілей і завдань, а також функцій, які виконуються державним органом; виявлення обсягу необхідної інформації і характеру її носіїв; встановлення стандартного переліку робіт і операцій за кожною з функцій управління, а також алгоритмів їх реалізації, розрахунок на основі встановлених норм трудомісткості виконання управлінських робіт з окремих функцій управління; розподіл завдань і функцій між підрозділами структури управління.

Метод структуризації цілейпередбачає розробку системи цілей організації включаючи їх кількісне і якісне формулювання й наступний аналіз організаційних структур з погляду відповідності їх системі цілей.

В основіорганізаційно-економічного моделюванняполягає розробка графічних і математичних відображень розподілу прав і відповідальності, зв'язків між підрозділами і посадами, потоків інформації.

Імітаційне моделюванняпередбачає побудову і використання моделей, які характеризують динаміку окремих показників об'єкта управління, взаємопов'язаних у вигляді системи моделей, кожна з яких показує зміни окремих параметрів, які відбуваються під впливом зовнішніх факторів або зрушень у співвідношенні елементів в об'єкті управління.

В українській практиці побудови структури управління державною установою - органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування - використовується лінійно-функціональна схема побудови державного органа з підключенням до неї програмно-цільових ланок.

При формуванні організаційної структури органа державної влади необхідно враховувати такі вимоги до неї:

—оптимум(невеликі підрозділи з висококваліфікованим персоналом, невелика кількість рівнів керівництва, наявність груп фахівців, орієнтація на конкретний об'єкт управління, висока продуктивність);

—надійність(забезпечення гарантії вірогідності передачі інформації, безперебійності зв'язку);

—оперативність(недопущення негативних необоротних дій);

—стійкість(незмінність основних властивостей структури при різних зовнішніх змінах);

—гнучкість(здатність змінюватися відповідно змінам зовнішнього середовища);

—ефективність(досягнення ефекту при мінімізації витрат на управлінський апарат).