Режима чрезвычайного положения

Деятельность органов внутренних дел по обеспечению ре­жима чрезвычайного положения по своей целенаправленности под­разделяется на внутреннюю и внешнюю. Внутренняя форма дея­тельности используется для решения внутриорганизационных во­просов (решение штатных вопросов, ведение делопроизводства, не-

­посредственное руководство подразделениями органа и т.п.). Внеш­няя деятельность осуществляется в целях обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание этой деятельности по обеспечению режима чрезвычайного положе­ния. Оба направления (внутреннее и внешнее) неразрывно взаимо­связаны и взаимозависимы.

Согласно постановлению Правительства Российской Феде­рации от 5 ноября 1995 г. № 1113 МВД России обязано осуществ­лять в пределах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций следующие функции: «органи­зация предупреждения пожаров, обеспечение общественного поряд­ка и охраны материальных и культурных ценностей при чрезвычай­ных ситуациях, организация тушения пожаров и проведение связан­ных с ними первоочередных аварийно-спасательных работ, руково­дство функционированием и развитием Государственной противо­пожарной службы, руководство созданием и деятельностью сле­дующих функциональных подсистем РСЧС: противопожарные и ава­рийно-спасательные работы; охрана общественного порядка».

Данные меры направлены на обеспечение безопасности граждан, защиту окружающей среды, на минимизацию ущерба при возникновении и действии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Данной системой не предусмотрено адек­ватное по содержанию и времени реагирование на различного рода социальные конфликты криминогенного характера (межнациональ­ные волнения, массовые беспорядки и др.).

Проблемы в правовом регулировании деятельности государ­ственных органов в условиях чрезвычайного положения наряду с от­сутствием налаженной единой системы реагирования приводят к тому, что для ликвидации различного рода социальных конфликтов, носящих криминогенный характер, привлекается также личный со­став Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий сти­хийных бедствий (МЧС РФ) и Министерства обороны Российской Федерации. Что, во-первых, прямо противоречит действующему в Российской Федерации законодательству, так как п. «б» ст. 4 Закона «О чрезвычайном положении» регламентирует привлечение Воору­женных Сил для обеспечения режима чрезвычайного положения в исключительных случаях - только при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Во-вторых, если За-

­коном предусмотрено только известное ограничение прав и свобод граждан, то использование подразделений Министерства обороны, решающих свои задачи характерными для них методами, ведет к нарушениям этих прав и свобод.

По действующему законодательству МЧС РФ играет одну из ведущих ролей в решении задач по ликвидации последствий чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера¹. Анализ чрезвычайных ситуаций природного характера в Уфе и Нефтегорске показал, что для ликвидации их последствий МЧС РФ располагает всеми необходимыми силами и средствами. На федеральном уров­не МЧС РФ специально создает временные органы управления, ко­торые осуществляют организационно-методическое руководство и координацию по ликвидации последствий аварий и катастроф.

Из-за специфики задач, решаемых в условиях чрезвычайных ситуаций криминогенного характера, ведущую роль занимают под­разделения МВД РФ. В силу того что эти ситуации настолько разно­образны и непредсказуемы по своим проявлениям, возможностей только сотрудников органов внутренних дел для ликвидации нега­тивных последствий недостаточно. При чрезвычайных ситуациях криминогенного характера (массовых беспорядков, межнациональ­ных конфликтов и др.) организаторы конфликтов стремятся в первую очередь направить действия участников беспорядков на разрушение сложившейся социальной инфраструктуры региона, то есть совер­шаются поджоги, выводятся из строя системы жизнеобеспечения территории, парализуется работа транспорта.

На наш взгляд, в подобных условиях для устранения нега­тивных последствий чрезвычайных ситуаций необходимо использо­вать наряду с подразделениями МВД РФ силы и средства различ­ных министерств и ведомств (МЧС РФ, ФСБ РФ, ФМС РФ, МПС РФ, Минздрава РФ и др.). Однако при использовании указанных сил и средств министерств и ведомств, отличающихся по методам и формам работы, для достижения единой цели необходима эффек­тивная координация совместных действий.

Как показывает практика, отсутствие в Российской Федера­ции единой системы реагирования на чрезвычайные ситуации не по­зволяет добиться эффективной координации действий по ликвида­ции негативных последствий.

­ ­¹ См.: СЗ РФ. 1994. № 4. Ст. 361. 102

­В настоящее время в России возникла необходимость в соз­дании общегосударственной системы предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций различного характера. Суще­ствующая государственная система в условиях чрезвычайных си­туаций природного и техногенного характера способна действовать достаточно эффективно. В рамках данной системы создана Прави­тельственная комиссия, которая непосредственно занимается руко­водством, координацией работ, связанных с введением режима чрезвычайного положения по основаниям, предусмотренным Зако­ном РСФСР «О чрезвычайном положении». На наш взгляд, необхо­димо расширить полномочия этой Комиссии и перераспределить властные полномочия внутри нее. В связи с этим нет оснований полагать, что созданная система управления не претерпит серьез­ных изменений. Так же, как рабочими органами Правительственной комиссии в условиях чрезвычайных ситуаций природного и тех­ногенного характера являются оперативные подразделения МЧС РФ, которые выполняют основную работу по ликвидации негативных последствий различного рода, в рамках создаваемой Комиссии не­обходимо предусмотреть подразделения, предназначенные для ра­боты в условиях массовых беспорядков, межнациональных и других социальных конфликтов. Создание подобных подразделений долж­но происходить в рамках МВД РФ. В пользу этого говорит следую­щее:

- события в Нагорном Карабахе, Северной Осетии и Ингуше­тии, Чеченской Республике, в Москве (в октябре 1993 года) показа­ли, что для полного обеспечения режима чрезвычайного положения­целесообразно использовать подразделения органов внутренних дел практически всех субъектов Российской Федерации, как правило, наиболее опытные сотрудники которых командируются на срок­до 6 месяцев. Это не может не сказаться на криминогенной ситуации на территориях данных субъектов;

- указанные выше события также показали, что субъектам обеспечения режима чрезвычайного положения – подразделениям МВД РФ, МЧС РФ, МО РФ приходится вести боевые действия и не­редко находиться в состоянии огневого противостояния с противо­борствующими им крупными группировками, что неизбежно сказы­вается на их психологической, организационно-тактической готов­ности. В первую очередь это относится к подразделениям МВД РФ и МЧС РФ, которые вынуждены выполнять оперативно-служебные

­задачи в боевой обстановке, к чему нередко, из-за своего функцио­нального назначения, оказываются недостаточно подготовленными. Использование армейских подразделений при проведении в усло­виях чрезвычайного положения специальных, а не войсковых опе­раций чаще всего недостаточно эффективно для борьбы с бандит­скими формированиями;

- профессиональный долг и право отходят на второй план, а более мощные, социальные «рычаги» поведения сотрудников ор­ганов внутренних дел приобретают главную роль в условиях раз­личных социальных и межнациональных конфликтов. Таким образом возникает опасность перехода сотрудников местных органов внут­ренних дел на сторону одной из противоборствующих групп или про­тиводействия их органам государственной власти, наделенным чрезвычайными полномочиями;

- при чрезвычайном положении в условиях ограничения за­коном прав и свобод граждан необходима специальная подготовка используемых подразделений МВД РФ, МЧС РФ, ФСБ РФ, МО РФ. Начальствующий и рядовой состав органов внутренних дел слабо подготовлен в правовом аспекте, что также отрицательно сказыва­ется на эффективности деятельности по обеспечению режима чрез­вычайного положения и по защите прав человека.

Для предотвращения нарушения прав и свобод граждан, на наш взгляд, представляется целесообразным создание при органах государственной власти общественных комиссий по контролю за деятельностью сотрудников МВД РФ и других правоохранительных органов, наделенных чрезвычайными полномочиями. В состав ко­миссий необходимо ввести представителей общественных органи­заций, средств массовой информации, работников кадровых аппара­тов органов внутренних дел и других правоохранительных органов. Специальная комиссия должна быть обеспечена многоканальной телефонной связью с населением. Опираясь на опыт войны в Че­ченской Республике, в состав этих комиссий целесообразно вклю­чать судебно-медицинских экспертов, сотрудников паспортной сис­темы и информационного центра для опознания лиц, которые по ка­ким-либо причинам не в состоянии сообщать о себе необходимые сведения. Данные специалисты будут играть важную роль не только в ситуациях криминогенного характера, но и связанных с природны­ми катаклизмами, катастрофами, авариями.

­ Как показывают правоприменительная практика и анализ за­конодательства с его пробелами и недоработками, назрела настоя­тельная необходимость существенного повышения качества про­фессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел к действиям в условиях чрезвычайного положения. Подразделения необходимо готовить по специальной программе, включающей не только профессиональную подготовку личного состава, но и специ­альную правовую, позволяющую решать задачи по обеспечению безопасности населения, защите его прав и интересов.

Таким образом, использование института чрезвычайного по­ложения как «крайнего» средства обеспечения правопорядка проис­ходит в случаях, когда обычных мер для устранения негативных по­следствий возникшей чрезвычайной ситуации оказывается недоста­точно. Ввиду этого государство вынуждено применять особые меры. Законодательство большинства стран содержит специальные нормы права, ограничивающие определенные права и свободы человека и гражданина в условиях чрезвычайного положения.

В Российской Федерации в настоящее время имеется пра­вовая база, которой, в основном, достаточно для регулирования об­щественных отношений, складывающихся в результате введения чрезвычайного положения. Действующий Закон РСФСР «О чрезвы­чайном положении» представляет собой прогрессивный нор­мативно-правовой акт, отвечающий основным требованиям совре­менной действительности, а также нормам и принципам междуна­родного права. Однако опыт практического применения данного За­кона показывает, что некоторые его положения нуждаются в уточне­нии и корректировке. Все это ставит на первое место вопрос приня­тия нового федерального конституционного закона о чрезвычайном положении.

Рассматривая деятельность органов внутренних дел по за­щите прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения, следует обратить внимание, что в действующем российском законо­дательстве до сих пор не определены четко роль и место органов внутренних дел в условиях чрезвычайного положения, отсутствуют нормативно-правовые акты, регулирующие именно правовые аспек­ты деятельности органов внутренних дел и других правоохрани­тельных органов. Что касается ведомственных нормативно-правовых актов, то они определяют в основном направления дея­тельности своих подразделений, не учитывая ее специфику в право-

­вом аспекте, что является одной из причин нарушений прав челове­ка в условиях чрезвычайного положения.

Разделяя точку зрения А.В. Грязнова, можно сказать, что в настоящее время конституционный институт чрезвычайного положе­ния и связанные с ним ограничения прав и свобод граждан являются единственным способом, который нейтрализует различного рода не­гативные последствия конкретных чрезвычайных ситуаций¹. И толь­ко в некоторых случаях его использование может позволить государ­ству защищать основополагающие неотъемлемые права и свободы человека за счет ограничения отдельных предусмотренных законом прав граждан.

Опираясь на сказанное, на наш взгляд, следует поддер­жать высказанное в научной литературе предложение о внесении дополнений в Устав патрульно-постовой службы милиции общест­венной безопасности Российской Федерации отдельным разделом: «Организация и тактика действий патрульно-постовой сЛужбы мили­ции во взаимодействии с приданными силами по обеспечению безо­пасности и правопорядка в чрезвычайных условиях», в котором имелись бы следующие главы (рубрики): общие положения; органи­зация управления нарядами; формы взаимодействия нарядов мили­ции с иными службами и нарядами, участвующими в несении служ­бы по обеспечению безопасности; особенности организации и такти­ки нарядов в условиях чрезвычайного положения; профессиональ­ная и морально-психологическая подготовка личного состава; мате­риально - техническое обеспечение².

Соблюдение законности в деятельности органов внутренних дел и других субъектов, принимающих участие в обеспечении безо­пасности личности, общества и государства в чрезвычайных услови­ях, требует улучшения правового регулирования их деятельности в указанных условиях.

Необходимо усовершенствовать правовой статус комендату­ры районов чрезвычайного положения. Статья 18 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» предусматривает лишь возможность на­значения коменданта. Порядок образования комендатур, их задачи, функции и структура не определены законодательством, хотя орга-

См.: Грязное А.В. Концепция и конституционные основы института чрезвы­чайного положения // Государство и право. 1994. № 6. С.33-43.

См.: Кондратов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. - М., 1998. С. 278-279.

­низационная и функциональная структуры сил обеспечения безо­пасности и правопорядка существенно отличаются от обычных.

Остается нерешенным вопрос о возникающих последствиях, связанных с не утверждением указа Президента Российской Феде­рации о введении чрезвычайного положения. Согласно ст.ст. 88 и 102 Конституции Российской Федерации данный указ подлежит ут­верждению Советом Федерации (срок утверждения определен За­коном РСФСР «О чрезвычайном положении» до 24 часов). В течение этого времени на объявленной территории действуют нормы о чрез­вычайном положении, в том числе и ограничительные, за нарушение которых виновные привлекаются к ответственности. Но следует ли при не утверждении указа считать неправомерными действия долж­ностных лиц по привлечению виновных к ответственности? Подле­жит ли возмещению ущерб, причиненный такими действиями, физи­ческим, юридическим и должностным лицам? Законодательство на эти вопросы не дает ответ. В связи с этим целесообразно внести в раздел V Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» соответст­вующую норму, которая предусматривала бы исключение ответст­венности физических, юридических и должностных лиц и гарантиро­вала возмещение причиненного ущерба, а действия должностных лиц по привлечению к ответственности - считала бы правомерными. Необходимо также внести коррективы в законодательство об административной ответственности. Административную ответст­венность следует установить:

- во-первых, для граждан и должностных лиц за нарушение установленных требований режима чрезвычайного положения. В настоящее время эта ответственность предусмотрена не КоАП РСФСР, хотя должно быть так, а Законом РСФСР «О чрезвычайном положении» (ст.ст. 30 и 31), что, разумеется, нельзя признать правильным. В Законе необходимо сделать соответствующую ссылку на КоАП¹;

- во-вторых, для должностных и юридических лиц за невы­полнение предусмотренных законодательством обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а также за невыполнение требова­ний норм и правил по предупреждению катастроф и аварий, проис-

В проект КоАП Российской Федерации включена статья «Нарушение тре­бований режима чрезвычайного положения»

­ходящих на объектах производственного или социального назначе­ния;

- в-третьих, для должностных лиц за несвоевременное на­правление на место чрезвычайной ситуации сил и средств, преду­смотренных утвержденным в установленном порядке планом дейст­вий по ликвидации чрезвычайных ситуаций, а равно за непринятие мер по обеспечению готовности сил и средств, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

За вышеперечисленные правонарушения целесообразно применять административное взыскание в виде штрафа, выражаю­щегося в объеме, кратном минимальному размеру месячной оплаты труда, установленному законодательством Российской Федерации на момент окончания или пресечения правонарушения.

На наш взгляд, реализация изложенных предложений позво­лит в условиях административно-правового режима чрезвычайного положения повысить эффективность деятельности органов внутрен­них дел.

­ГлаваIII. АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОСОБОГО ПОЛОЖЕНИЯ

§ 1. Понятие, сущность и правовая основа режима особого положения

Анализ действующего законодательства позволяет говорить о существовании наряду с чрезвычайным и военным положением еще одного режима - особое положение.

Особое положение - это специальный правовой режим, вклю­чающий необходимость применения особых мер, которые по жест­кости и объему правоограничений значительно уступают мерам, ис­пользуемым при режиме чрезвычайного положения. Иными сло­вами, об особом положении можно говорить тогда, когда присут­ствуют определенные ограничения и запреты, но чрезвычайное по­ложение не объявляется.

Прежде чем перейти к рассмотрению сути поставленной проблемы, отметим следующее.

На практике и в специальной литературе при характеристике обстановки, возникающей вследствие воздействия природных, тех­ногенных и социальных факторов, влекущих нарушения нормальной жизни общества и государства, используются и такие термины, как «особые условия», «экстремальные условия», «чрезвычайные об­стоятельства», «чрезвычайная обстановка», «экстремальные ситуа­ции» и др.

Существующее многообразие терминов объясняется не только недостаточной научной проработкой обозначаемых ими по­нятий, но и тем, что при рассмотрении одних и тех же объектов - яв­лений, условий (обстановки) экстремальности, авторы использова­нием различных дефиниций стремятся отразить те их признаки, ко­торые наиболее полно и точно отражают складывающуюся об­становку.

Представляется, что в связи с отмеченным положением в по­нятийном аппарате, научно обоснованное и четкое толкование ос­новных терминов и раскрытие обозначаемых ими понятий имеет не только теоретическое, но и практическое значение. От правильного понимания складывающейся обстановки во многом зависит их оцен-

­ка, решения и действия законодателя, правоприменителей и граж­дан.

В смысловом значении словосочетание «особые условия» означает общее отличие, необычность обстановки, в которой что-ни­будь происходит (произошло)¹. В правовой литературе термин «осо­бые условия» впервые появился в 1958 году, а спустя 11 лет он на­шел свое законодательное закрепление в ст. 30 Основ законода­тельства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении².

В юридической литературе высказаны различные взгляды на понятие «особые условия». Одни авторы связывают особые условия с чрезвычайными мерами охраны, другие считают, что это повы­шенные по степени опасности условия общественной жизни, угро­жающие здоровью людей, материальным и культурным ценностям К особым условиям относят также и обстоятельства, нарушающие нормальный ритм жизни общества, вызываемые социальными и природными явлениями.

Различие точек зрения по данному вопросу в значительной мере обусловлено, по нашему мнению, отсутствием единого подхо­да к предмету исследования, так как одни авторы рассматривают особые условия как специальный правовой режим, другие - как яв­ление. Представляется, что понятие «особые условия» является бо­лее широким и емким. Оно характеризуется свойственным лишь ему специфическим содержанием и формой. При этом под содержанием особых условий следует понимать чрезвычайную обстановку, возни­кающую на той или иной территории в результате особых условий, а под их формой - специальный правовой режим.

В результате особых условий создается чрезвычайная, то есть превосходящая все обычное, особо опасная обстановка. Она заключается в следующем.

Во-первых, нарушается нормальный ритм жизни городов, других населенных пунктов и даже отдельных районов страны и деятельность государственных органов.

Например, при возникновении конвекционных заболеваний вводится особый режим труда, учебы, передвижения и перевозок, осуществляется комплекс карантинных мероприятий, включающих оцепление неблагополучного района, проводятся досмотр транспор-

­ ¹ См.. Ожегов СИ. Словарь русского языка. - М., 1988. С.373.

2 Ведомости РСФСР. 1969. № 52. Ст. 466.

² Be/:

­та (железнодорожного, авиационного, морского и речного), обсерва­ция и эвакуация иногороднего населения и т.д.

Это осложняет задачи органов государственного управления по руководству народным хозяйством, социально-культурным строи­тельством, административно-политической деятельностью.

Во-вторых, причиняется значительный ущерб народному хо­зяйству, материальным и культурным ценностям страны, а также личным и имущественным интересам граждан. Так, в результате стихийных бедствий, например, землетрясений, разрушаются города и другие населенные пункты, здания учреждений и предприятий, жи­лые дома.

В этих условиях возникает необходимость разместить десят­ки тысяч семей, перевести на новое место разрушенные больницы; наладить работу общественного питания, торговли, снабжения; бы­стро восстановить связь, водопровод; обеспечить функционирова­ние предприятий коммунально-бытового обслуживания.

Работа по ликвидации последствий подобных явлений тре­бует мобилизации огромных материальных и людских ресурсов.

В-третьих, возникает угроза здоровью и даже жизни многих людей.

В-четвертых, создается потенциальная угроза для общест­венного порядка и общественной безопасности. Наряду с этим в особых условиях осложняется деятельность государственных орга­нов, призванных обеспечивать охрану общественного порядка и об­щественную безопасность. Например, возникают трудности в рас­крытии преступлений, проведении оперативно-розыскных мероприя­тий, организации административного надзора за лицами, освобож­денными из мест лишения свободы и взятыми под надзор милиции и

Т.Д.

Все это в совокупности создает угрозу для общественного порядка, в связи с чем государство вводит «усиленные меры» его охраны и обеспечения общественной безопасности.

Учитывая вышесказанное, можно сделать вывод о том, что содержанием особых условий является чрезвычайная обстановка, вызываемая эпидемиями, эпизоотиями и стихийными бедствиями, выражающаяся в нарушении нормального ритма жизни населения и деятельности государственных органов, угрожающая личным и имущественным интересам граждан, здоровью и жизни людей, при­чиняющая значительный ущерб народному хозяйству, материаль-

­ным и культурным ценностям страны, а также создающая потенци­альную угрозу для общественного порядка и общественной безо­пасности.

В правовой литературе высказаны различные взгляды на по­нятие специального правового режима. В одном случае это со­вокупность мероприятий временного характера, осуществляемых соответствующим органом для усиления власти в исключительных случаях, когда нормальная жизнь нарушена какими-либо чрезвычай­ными событиями, в другом - меры, которые применяются при чрез­вычайных обстоятельствах в целях усиления охраны общественного порядка. По нашему мнению, специальный правовой режим - это особое состояние упорядоченности общественных отношений, вы­ражающее реальное практическое осуществление требований за­конности при создании чрезвычайных органов, издании специальных правовых актов и применении «усиленных мер» охраны обществен­ного порядка в особых условиях.

Назначение специального правового режима определяется характером вызывающих его природных и социально-биологических явлений. Он устанавливается в период возможного появления осо­бых условий для подготовки населения к действиям в указанных ус­ловиях, обеспечения устойчивой работы органов государственного управления, а в период возникновения эпидемий, эпизоотии и сти­хийных бедствий - для проведения карантинных мероприятий в оча­гах поражения, спасательных и неотложных аварийно-восстановительных работ, обеспечения условий для перехода к нормальному ритму общественной жизни и т.д.

Специальный правовой режим характеризуется следующими признаками:

1) созданием чрезвычайных (специальных) органов;

2) изданием специальных правовых актов;

5) применением «усиленных мер» охраны общественного порядка и безопасности;

4) возникновением (изменением, прекращением) особых правоотношений.

Проведенный анализ показывает, что высказанные в юриди­ческой литературе различные взгляды о понятии особых (экстре­мальных) условий в основном сводятся к следующему. Одни авторы связывают такие условия с чрезвычайными мерами охраны государ-

­ственного строя, исследуя правовой аспект проблемы¹, другие - бе­рут за основу повышенное по степени опасности состояние угрозы безопасности граждан, материальным и культурным ценностям, на­рушающее нормальный режим жизнедеятельности общества².

Отмеченное различие в понятии и содержании особых (экс­тремальных) чрезвычайных условий имеет, по нашему мнению, практическое значение, поскольку при исследовании одного и того же явления в одних случаях рассматривается правовой режим осо­бых (чрезвычайных) условий и анализируются принимаемые при этом меры охраны правопорядка,такие, как правовой режим и его особенности.

В других - делается углубленный анализ содержания особых условий, проводится их классификация по степени угрозы обще­ственному порядку, личной безопасности граждан и общественной безопасности, систематизирование адекватных угрозе мер по их обеспечению.

Представляется, что в этом вопросе более оправданной бу­дет позиция комплексного подхода. Прежде всего изменяются внешние условия функционирования органов государства и жизне­деятельности населения. Но не всегда изменение внешних условий влияет на изменение правового положения субъектов управления и граждан. Следовательно, изменение внешней среды функциони­рования должно быть таким, что для нормализации обстановки тре­буются дополнительные полномочия субъектам управления и, на­оборот, ограничение прав граждан.

Поэтому в первом случае правильнее говорить об особых ус­ловиях деятельности, во втором - об особом правовом режиме дея­тельности.

При этом специфика правового аспекта заключается в.

а) установлении особого правового режима для граждан и должностных и юридических лиц;

б) изменении приоритетов целей правоприменения;

в) структурных изменениях самой правоприменительной практики;

См.. Полозов Г.В. Правовые и организационные вопросы деятельности милиции в период стихийных бедствий. - Ташкент, 1973. С.5-8.

См.: Мартышов Ю.Н., Майдыков А.Ф. Проблемы научного управления ор­ганами внутренних дел в особых условиях // Труды Академии МВД СССР -М., 1990.

⁸-580 113

­г) появлении новых видов правонарушений и усиленных санкций¹.

Чрезвычайная ситуация, дающая основания установить «особое» положение, характеризуется потенциальной угрозой жиз­недеятельности населения, нарушением обычных процессов хозяй­ственной деятельности, невозможностью органов государственной власти и управления нормально выполнять свои функции без рас­ширения их административно-властных полномочий.

Например, в случае опасности распространения инфекцион­ных заболеваний на отдельной территории или в населенных пунк­тах правительство или местная администрация могут вводить осо­бые условия хозяйствования и режима жизни населения или в слу­чае объявления участка территории зоной экологического бедствия на ней прекращается деятельность хозяйствующих субъектов, кро­ме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещается строительство, реконструкция хозяйст­вующих объектов, существенно ограничиваются все виды природо­пользования.

Законодатель не определяет перечня режимных мер «осо­бого» положения, объясняя это значительным разнообразием экс­тремальных ситуаций, вызываемых природно-техногенными факто­рами. Но ведь эти меры, хотя и направлены на спасение, восста­новление и защиту, существенно отражаются на правовом статусе граждан и хозяйствующих субъектов.

Некоторые указания на чрезвычайные меры «особого» по­ложения содержаться в Законе РСФСР «О чрезвычайном положе­нии», правда, использованная в нем юридическая конструкция соз­дает еще большую неопределенность. В качестве общих как для чрезвычайного, так и для «особого» положения названы следующие меры:

- установление особого режима въезда и выезда,

- усиление охраны общественного порядка и объектов, обес­печивающих жизнедеятельность населения,

- ограничение'движения транспортных средств и их досмотр.

Совершение, например, административного проступка в условиях стихий ного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах, a npecrynne-j ния - с использованием условий общественного бедствия считается чающим обстоятельством (ст. 35 КоАП РСФСР и ст. 39 УК РФ).

­Этих мер явно недостаточно для урегулирования экстре­мальных ситуаций природно-техногенного характера, если они тре­буют специального административно-правового воздействия.

Анализ режимов «особого» положения позволяет создать перечень мер, необходимых для ликвидации угрозы безопасности и нормализации обстановки:

- закрытие промышленных предприятий, установление осо­бого режима их деятельности, ограничение предпринимательства;

- долгосрочное отселение граждан с территорий, на которых невозможно дальнейшее проживание;

- временное выселение (эвакуация) граждан;

- мобилизация трудоспособного населения;

- мобилизация материально-технических ресурсов предпри­ятий и организаций;

- особый порядок распределения продуктов питания и пред­метов первой необходимости;

- установление карантина.

Правительство Российской Федерации и органы исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации используют на­званные меры как в качестве отдельных, разрозненных мероприя­тий, так и в виде «особого» положения. Однако согласно ст. 24 За­кона РСФСР «О чрезвычайном положении» большинство из пере­численных чрезвычайных мер не может применяться без объявле­ния Президентом Российской Федерации чрезвычайного положе­ния.

Не внес ясности и Закон РФ «О защите населения и терри­торий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного харак­тера», обозначивший лишь чрезвычайное положение в качестве режима, который может быть установлен при возникновении экс­тремальных ситуаций. Более того, он регулирует действие отдель­ных чрезвычайных мер, по своему содержанию относящихся к «особому» положению, но о самом режиме ничего не говорит. А Для чрезвычайных мер очень важна «режимность» - совокупность управленческих действий, направленных на достижение опреде­ленной цели. Отдельные меры легко теряются в массе обычных Управленческих функций. Режим позволяет установить единые спо­собы возникновения и прекращения правоотношений, осуществить спецификацию правоприменительных актов, контролировать дости­жение определенных результатов управленческого воздействия

­8*

­115

­Это, конечно, не относится к таким мерам, которые сами по себе представляют комплекс управленческих действий, своеобразный «мини-режим». Например, введение карантина сопровождается ус­тановлением особого порядка въезда и выезда с разрешительной пропускной системой, обязательным обследованием, принудитель­ной госпитализацией и вакцинацией, усиленной охраной обществен­ного порядка и жизненно важных объектов, выявлением лиц, не охваченных наблюдением, и т.д.

Ничего не говорит об экстраординарных режимах и Закон РФ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», предоставивший руководителю работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций в случаях крайней необходимости самостоятельно прини­мать решения:

- о проведении эвакуационных мероприятий;

- об остановке деятельности организаций, находящихся в зо­не чрезвычайной ситуации;

- о проведении аварийно-спасательных работ на объектах и территориях организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуа­ции;

- об ограничениях доступа людей в зону чрезвычайной си­туации;

- об использовании средств связи, транспорта и иного иму­щества организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации;

- о привлечении на добровольной основе населения к про­ведению аварийно-спасательных работ.

Постановлением Правительства Российской Федерации № 1454 от 30 декабря 1994 г. «О комплексе мер по обеспечению эва­куации российских граждан из зарубежных государств в случае воз­никновения чрезвычайных ситуаций»¹ установлено, что в случае возникновения чрезвычайной ситуации для осуществления опера­тивного руководства деятельностью по проведению эвакуации рос­сийских граждан из государства, где возникла чрезвычайная ситуа­ция, Правительством Российской Федерации образуется комиссия под руководством Первого заместителя Председателя Правитель­ства Российской Федерации.

По своему содержанию эти меры носят чрезвычайный харак­тер и для своей реализации в большинстве случаев требуют норма-

¹ См.. СЗ РФ. 1995. № 2. Ст. 153. 116

­тивных ограничений прав и свобод. Поэтому решение об их исполь­зовании, формы и порядок их осуществления должны регламенти­роваться в рамках особого правового режима.

В литературе появились обоснованные предложения при­нять специальный закон о режиме социального бедствия.

Он должен собрать все меры «особого» положения в единый перечень, предусмотреть введение этого режима в определенном порядке органами местного самоуправления, органами исполни­тельной власти субъектов Федерации, Правительством Российской Федерации, а также закрепить процедуры объявления, продления, отмены и контроля за действием режима.

От чрезвычайных административно-правовых мер следует отличать специально-организационные меры, к которым относятся оперативные действия по восстановлению природных ресурсов, противопаводковые и противопожарные инженерно-технические мероприятия.

Применение этих мер по действующему законодательству предусматривается без введе<