Законность правотворчества проявляется также
- в соблюдение регламента законодательных органов, процедуры обсуждения,
- порядка опубликования нормативных правовых актовЮ
- строгой иерархии принимаемых нормативных правовых актов: каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми либо вносить в них прямые изменения; акт нижестоящего право-творческого органа не должен противоречить акту вышестоящего правотворческого органа.
В условиях весьма широкой законодательной деятельности субъектов Российской Федерации и допускаемых при этом немалых нарушениях последнее требование становится весьма актуальным.
5. Принцип системности требует органически увязывать подготавливаемые нормы права с действующим законодательством, не дублировать действующих норм, не содержать пробелов, устанавливать соответствие проектируемых норм общим нормам и принципам конкретной отрасли права.
Названные принципы правотворчества ориентируют правотворческие органы на создание эффективно действующих норм права, но творческое претворение в жизнь этих принципов оказывается под силу лишь компетентным специалистам и при условии надлежащей организации правотворческой деятельности.
Субъектами правотворчества выступают:
-народ,
-государственные органы (органы власти и управления),
- должностные лица.
В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:
1) непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
2) правотворчество государственных органов (напр., Государственной Думы, Правительства РФ);
3) правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента, министра);
4) правотворчество органов местного самоуправления;
5) локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);
6) правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).
1. Непосредственное правотворчество народа.
В современных условиях значительно расширяется число нормативно-правовых актов, принимаемых не государством, его органами, а членами гражданского общества, в том числе: населением, а также учредителями негосударственных организаций, учреждений, акционерных обществ, трудовыми коллективами и общественными организациями.Действующее законодательство предусматривает принятие ими уставов, нормативных договоров, соглашений. Особой формой участия населения в правотворчестве выступает референдум.
Наиболее ярким его проявлением является референдум — голосование граждан Российской Федерации по важным (наиболее важным) вопросам государственного или местного значения. Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление граждан по установлению правовых норм.
Референдум Российской Федерации представляет собой всенародное голосование российских граждан по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения и является непосредственным выражением власти народа.
Референдум позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение.
Таким образом, благодаря референдуму гражданское общество выступает самостоятельным субъектом правотворчества на всех его этапах и стадиях — от подготовки инициативного законопроекта до придания ему силы закона, по своей юридической значимости не уступающего законам государства. Однако население почему-то не спешит реализовать свое право как субъекта законотворчества. За два года своего официального действия не предпринималось даже попыток его реализации.
2. Правотворчество государственных органов.Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне.
Абсолютное большинство правовых норм, действующих в современном обществе, является результатомправотворческой деятельности государства, его органов и должностных лиц.
В Российской Федерации к этим органам относятся Государственная Дума и представительные (законодательные) органы субъектов РФ, еоторые принимают законы.
Законы и их нормативные установления образуют основу, ядро всей системы права. Правотворческая деятельность остальных органов государства и должностных лиц осуществляется на основе и в соответствии с действующими законами, а принимаемые ими нормы не могут противоречить законодательным установлениям. В силу этой особой значимости законов в правовом регулировании деятельность по их подготовке и принятию образует самостоятельный вид правотворческой деятельности государства — законотворчество.
Нормативно-правовые акты, принимаемые на основе и во исполнение законов, называютсяподзаконными, а деятельность государственных органов и должностных лиц по их подготовке и принятию составляет другой вид правотворческой деятельности государства — подзаконное правотворчество. В Российской Федерации подзаконные нормативно-правовые акты принимают Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства и иные центральные органы исполнительной власти, президенты и органы исполнительной власти субъектов РФ. Нормативно-правовые акты могут также издаваться руководителями государственных предприятий, учреждений, организаций.
К правотворчеству государственных органов тесно примыкает правотворчество органов местного самоуправления. Право готовить и принимать нормативно-правовые акты предоставляется представительным органам и должностным лицам муниципальных образований города, иного населенного пункта, территории. Некоторые авторы правотворческую деятельность этих органов рассматривают как вид государственного правотворчества, что не совсем верно. Органы местного самоуправления создаются населением для решения задач местного значения и не входят в систему органов государства, о чем прямо говорится в Конституции РФ и федеральных законах. Соответственно, и правотворчество органов местного самоуправления образует особый, отделенный от государства вид правотворческой деятельности.
3. Правотворчество должностных лиц.
В современном российском законодательстве нет универсального определения должностного лица, которое бы в полной мере отражало правовой статус руководящих работников государственных и негосударственных организаций. Определение же должностного лица в ныне действующем уголовном законодательстве (примечание 1 к ст. 285 УК Российской Федерации) имеет строго целевое назначение — определить круг лиц, подлежащих уголовной ответственности за совершение преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В более широком плане должностное лицо — это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в иной государственной организации, наделенный правом принимать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию.
Правотворчеством является лишь деятельность должностных лиц по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству, естественно, отношения не имеют.
Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, командный состав Вооруженных Сил, депутаты и т.д.
В процессе правотворчества реализуются следующие функции:
обновление законодательства, т.е. издание новых нормативных правовых актов; устранение (отмена) устаревших юридических норм; восполнение пробелов в праве. Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования российского законодательства.
Самостоятельным видом нормативно-правовых актов являются уставы организаций, учреждений, образуемых гражданами, коммерческими либо общественными организациями.
Такими актами определяются права и обязанности организации, учреждения, порядок их деятельности, реорганизации и ликвидации.
Нормативно-правовые акты издаются также и руководителями названных организаций, учреждений в процессе управления ими, решения конкретных производственных и иных задач. Понятно, что все такие нормативные решения имеют силу постольку, поскольку соответствуют действующим нормативно-правовым актам, и принимаются в пределах правомочий учредителей и руководства организации, учреждения.
Таким образом, в Российской Федерации правотворчество осуществляется в трех видах:
- правотворческая деятельность государства,
- правотворчество органов местного самоуправления и
- правотворчество организаций, учреждений и граждан.
В свою очередь каждый вид правотворческой деятельности осуществляется в присущих ему формах. Правотворческая деятельность государства выражается в форме законотворчества и подзаконного правотворчества, т.е. деятельности органов исполнительной власти по подготовке и принятию подзаконных нормативно-правовых актов. Правотворчеству гражданского общества присущи также две основные формы:
1) законотворчество, осуществляемое гражданским обществом страны или отдельного региона путем подготовки и принятия закона в ходе референдума;
2) подзаконное правотворчество, осуществляемое органами местного самоуправления, общественными организациями, учредителями и руководством негосударственных организаций и учреждений.
Законотворчество: понятие и стадии.Закон создается в процессе законотворчества — важнейшей составной части нормотвор-ческой деятельности.
Законодательство — совокупность нормативных правовых актов, изданных высшими органами государственной власти и управления.
Законотворческий (законодательный) процесс включает в себя ряд последовательных стадий.
1. Законодательная инициатива —право определенных органов, негосударственных организаций и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа.В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть в определенный срок предложение об издании закона или внесенный на его рассмотрение законопроект.
Готовят законопроекты различные органы и даже отдельные лица. Чаще всего в законотворческой практике применяется отраслевой, ведомственный принцип, в соответствии с которым проекты законодательных актов готовятся теми органами, профилю которых они соответствуют. Так,
- Министерство внутренних дел разработало проекты законов «О милиции», «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»;
- Министерство обороны — проект Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»;
- Прокуратура — проект Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и т.д.
Такой порядок подготовки законопроектов далеко не безупречен, ибо здесь могут отчетливо просматриваться ведомственный интерес, кабинетное согласование вопросов, а иногда и некомпетентное вмешательство некоторых государственных структур и должностных лиц. Закономерно поэтому, что наличие Федерального Собрания как постоянно действующего органа (ч. 1 ст. 99 Конституции) привело к подготовке законопроектов в его комитетах и комиссиях, причем нередко на альтернативной основе. Однако полное отстранение министерств и ведомств, организаций от подготовки проектов законов, которые будут регулировать их деятельность, было бы также неправильным.
2. Обсуждение законопроекта. Оно происходит на сессии или заседании законодательного органа и открывается докладом представителя субъекта, вынесшего законопроект на обсуждение. Принимающие участие в работе законодательного органа депутаты затем обсуждают, оценивают законопроект, вносят в него поправки.
3. Принятие закона. Оно происходит путем открытого голосования депутатов. Российский закон считается принятым, если в каждой из палат (если речь идет о раздельном голосовании — по палатам) за него проголосовало более половины членов палаты. Для принятия федерального конституционного закона установлена более сложная процедура. Иногда по законопроектам проводят поименное голосование.
4. Опубликование (промульгация) закона. Официальная публикация — необходимое условие вступления в силу всякого закона. «На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы » (Статья 1 Закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат
Официальными источниками (изданиями) опубликования нормативных правовых актов Федерального Собрания, Президента, Правительства, решений Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции и соответствии ей нормативных правовых актов высших органов власти и управления являются «Российская газета» или «Собрание законодательства Российской Федерации».
«Собрание законодательства Российской Федерации» состоит из пяти разделов:
— в первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы;
— во втором разделе — акты палат Федерального Собрания;
— в третьем разделе — указы и распоряжения Президента Российской Федерации;
— в четвертом — постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
— в пятом — решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии ей актов Президента, высших представительных и исполнительных органов Российской Федерации.
Принятый Государственной Думой федеральный конституционный закон и федеральный закон направляются на одобрение в Совет Федерации, где он должен быть рассмотрен в срок, не превышающий четырнадцати дней (если в течение этого срока закон не рассмотрен, он считается одобренным Советом Федерации). Одобренный Советом Федерации закон направляется на подпись Президенту России. В течение четырнадцати дней Президент либо подписывает закон, либо отклоняет его. Публикуется закон не позднее семи дней после подписания его Президентом Российской Федерации.