Понятие и сущность органов государственного управления

Задачи и функции государства осуществляются посредством деятельности его механизма. Государство существует как таковое, проявляет себя вовне, функционирует как объективная реальность не иначе, как через свой механизм, через те или иные входящие в этот механизм государственные органы и работающих в них государственных служащих.

Исследуя правовое положение органов государственного управления логично начать рассмотрение вопроса с анализа понятия и признаков органа государственного управления.

Он отличается от партий, массовых и других общественных организаций и иных общественных объединений. Не всякие государственные организации и учреждения могут рассматриваться в качестве государственного органа [16, с. 125].

Эти органы каждый в своей области и своими специфическими методами выражают организаторскую роль государства в обществе. Никакой орган государственного управления не может иметь задач и полномочий, идущих вразрез с функциями государства. Но для того, чтобы добиться такого единства всех органов власти, государство создает строгий порядок организации и функционирования каждого органа, наделяет их определенными полномочиями. Каждый орган государственного управления, таким образом, отличается от любого другого, но все вместе, по сумме своих полномочий они олицетворяют единую государственную власть.

Орган государства – это часть государственного механизма, его основная ячейка, имеющая специфические признаки.

В соответствии со ст. 3 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» государственный орган – образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности [3].

Считаю необходимым указать признаки государственного органа и на их основе предложить авторское определение данного понятия.

Понятие государственного органа складывается из совокупности следующих признаков.

1.Орган государственного управления – основной субъект административного права и обязательный субъект административно-правовых отношений.

Общественные отношения, урегулированные нормами административного права, как и любые иные правоотношения возникают и существуют в сфере взаимодействия между его субъектами. Субъектом права (общий смысл) является участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями.

Субъекты административного права — реальные участники административно-правовых отношений, — обладая административно-правовым статусом, участвуют в организации публичного управления (государственного и муниципального), в самой управленческой деятельности, а также в процессе управления (административных процедурах). Однако административноправовой статус раскрывается и в отношениях между органами управления и гражданами, а также другими субъектами права. Следовательно, административно-правовой статус определяется правами, свободами, их гарантиями, обязанностями, правоограничениями, объемом ответственности.

В качестве принципиального положения следует отметить, что органы государственного управления как субъекты административного права могут реализовывать свой правовой статус в рамках следующих четырех крупнейших блоков возникающих правоотношений:

1) в организационно-управленческом праве (отношения по общей организации управления в различных отраслях и сферах управления);

2) в управленческом процессе, т. е. в рамках использования управленческих процедур, подготовки и принятия правовых актов управления и применения иных административно-правовых форм и методов;

3) в административном процессе, т. е. в системе отношений по поводу обеспечения судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц;

4) в административно-деликтном праве, т. е. в процессе отношений, возникающих при применении мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы [25, с. 58].

2.Представляют собой государственную организацию, коллектив людей.

Понятие «орган» является частью более широкого понятия – «организация». Организация означает совокупность людей, определенный коллектив. Вместе с тем она предполагает деятельность этих людей, рассчитанную на достижение определенных целей и совершаемую по определенным правилам.

Орган есть конкретная разновидность организации. Всякая организация совершает свои действия через образуемые ею органы. Следовательно, под органом надо понимать ту ячейку организации, которая выступает по ее поручению. Каждый государственный орган выступает по поручению государства и в его интересах.

Государственный орган — это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции.

Так, например, в состав Совета Министров Республики Беларусь входят Премьер-министр Республики Беларусь, Глава Администрации Президента Республики Беларусь, Председатель Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь, заместители Премьер-министра Республики Беларусь, министры, председатели государственных комитетов, Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, Председатель Президиума Национальной академии наук Беларуси, Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ и иные должностные лица по решению Президента Республики Беларусь.

3.Органически вплетаются в одну из ветвей власти – исполнительную власть

С точки зрения теории разделения властей структура механизма государства включает три основных элемента: органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

В современную эпоху фундаментальный принцип разделения властей является одним из важнейших оснований устройства и функционирования государственного механизма подавляющего большинства стран. Однако признание этого принципа ни в теоретическом, ни в практическом плане не ведет к отрицанию такого понимания власти, согласно которому она представляет собой структурно упорядоченную целостность. Поэтому сформулированную Монтескье и уточненную Кантом концепцию разделения властей можно рассматривать лишь как идеальную конструкцию, играющую роль методологической модели. Власть по своей природе едина [16, с. 32].

В Республике Беларусь принцип разделения властей как конституционный принцип организации и осуществления государственной власти введен Конституцией Республики Беларусь 1994 г. [1]. Соответственно, в системе государственных органов различаются законодательные (представительные) органы, органы исполнительной власти и органы судебной власти.

Исполнительная власть — один из видов самостоятельной и независимой публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия.

4.Основное назначение – реализация исполнительной власти путем осуществления государственного управления.

Управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления.

К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения.

Государственное управление в широком понимании — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.

Государственное управление в узком понимании — это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Республики Беларусь, так и ее административно -территориальных единиц. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании.

5.Формируются (учреждаются) государством

По действующему законодательству органы государственного управления образуются в распорядительном порядке. Суть его состоит в том, что должностное лицо или орган государственного управления посредством издания соответствующего решения повелевает, выражает свое властное волеизъявление об образовании органа.

Президент Республики Беларусь обладает самыми широкими полномочиями в области образования и формирования органов государственного управления.

6.Разнообразны, образуют единую взаимосвязанную систему.

Система органов государственного управления Республики Беларусь включает в себя множество структурных элементов, тесно связанных друг с другом. Каждый структурный элемент выполняет свои специфические функции, а все вместе достигают общих целей.

Система государственного управления представляет собой целостное явление, совокупность органов, однородных по своим задачам.

Основными нормативными актами, регламентирующими правовой статус каждого элемента системы органов государственного управления являются:

• Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» [4];

• Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [6] и др.

Органы, осуществляющие исполнительную власть (государственное управление) образуют две системы: органов исполнительной власти и иных государственных органов.

7.Имеют свое специальное назначение и свои задачи

Каждый орган государственного управления имеет свои задачи. Так, например, в соответствии с Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 июля 2006 г. № 978 «Вопросы Министерства иностранных дел Республики Беларусь» основными задачами МИД являются:

• реализация единой внешней политики Республики Беларусь, в том числе координация политики в сфере внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности;

• обеспечение прав и интересов Республики Беларусь в международных отношениях;

• представление Республики Беларусь в отношениях с иностранными государствами, международными организациями и межгосударственными образованиями; формирование, поддержание и укрепление позитивного имиджа Республики Беларусь за рубежом;

• координация деятельности республиканских органов государственного управления по обеспечению единой политики Республики Беларусь в отношениях с иностранными государствами, международными организациями и межгосударственными образованиями;

• защита прав и интересов граждан Республики Беларусь и юридических лиц Республики Беларусь за рубежом;

• создание благоприятных условий для продвижения экономических интересов Республики Беларусь за рубежом;

• планирование внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности;

• сбор и анализ информации о факторах и тенденциях международного развития и внесение Президенту Республики Беларусь, в Правительство Республики Беларусь, Национальное собрание Республики Беларусь предложений и рекомендаций по тактическому реагированию и стратегическим направлениям внешнеполитического и внешнеэкономического сотрудничества в интересах Республики Беларусь;

• обеспечение реализации решений Президента Республики Беларусь, Правительства Республики Беларусь, Национального собрания Республики Беларусь по вопросам внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности Республики Беларусь;

• координация деятельности государственных органов Республики Беларусь по формированию и совершенствованию договорно-правовой базы отношений Республики Беларусь с иностранными государствами, международными организациями и межгосударственными образованиями и т.д.

[11].

8.Наделяются государственной властью, которая отражается во властных полномочиях (издание правовых актов, контроль за их реализацией, обеспечение их реализации, в т.ч. силой принуждения)

В соответствии с Законом Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления могут приниматься (издаваться) только в случаях и пределах, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, нормативными правовыми актами Президента Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, положениями о соответствующих органах, а также нормативными правовыми актами Совета Министров Республики Беларусь [5].

Нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления принимаются (издаются) в форме постановлений и приказов.

Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный характер, принимаются министерствами, иными республиканскими органами государственного управления коллегиально в форме постановлений.

Принимаемые (издаваемые) министерствами, иными республиканскими органами государственного управления, Национальным банком Республики Беларусь иные нормативные правовые акты (инструкции, положения, уставы, правила) утверждаются постановлениями или приказами.

При принятии (издании) министерствами, иными республиканскими органами государственного управления нормативного правового акта обязательно указание в нем, на основании и во исполнение какого акта Президента Республики Беларусь, закона Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь принимается (издается) данный акт. При принятии Национальным банком Республики Беларусь нормативного правового акта обязательно указание в нем, на основании и во исполнение какого законодательного акта Республики Беларусь принимается данный акт.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти, Национального банка Республики Беларусь могут быть отменены Президентом Республики Беларусь, нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь, – Советом Министров Республики

Беларусь [5].

Принятые (изданные) нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь подлежат обязательной юридической экспертизе, проводимой Министерством юстиции Республики Беларусь.

8. Правовой статус определяется законодательством (Конституцией, законом, положением об органе).

Правовой статус органа государственного управления определяется законодательством. Например, Конституция Республики Беларусь содержит главу 5, посвященную вопросам создания и деятельности Правительства Республики Беларусь. Также принимаются соответствующие законы, регламентирующие деятельность органов государственного управления, например, Закон Республики Беларусь от 4 января 2010 г. № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [6], Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 424-З «О Совете Министров Республики Беларусь» [4], Указ Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь» [7] и т.д.

9. Обладают самостоятельностью

Основополагающее значение для исполнительной власти в её современном виде имеет то, что она представляет собой оснащённую необходимыми атрибутами ветвь единой по своей государственно-правовой сути государственной власти. При этом главное, принципиальное состоит в том, что в рамках разделения властей органы исполнительной власти (равно как законодательные и судебные) самостоятельны. Данный принцип выражается прежде всего в том, что органы исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у органов законодательной власти, имеют собственное функционально-компетенционное выражение, позволяющее им действовать, выражая исполнительство в качестве своей особой функции, вторжение в которую для других государственных органов недопустимо. Конечно, речь не может идти об их полной самостоятельности. Последняя относительна, ибо, с одной стороны, органы исполнительной власти на всех уровнях государственной организации создаются именно для того, чтобы обеспечивать организацию исполнения волеизъявлений субъектов законодательной (представительной) власти. С другой стороны, они находятся под соответствующим контрольно-надзорным воздействием со стороны органов судебной власти.

С этих позиций очевидно, что осуществление государственной власти на основе её разделения не может и не должно быть абсолютизировано, что неизбежно привело бы к полной независимости её ветвей, т.е. фактически к вторжению одной ветви власти в другой. Поэтому самостоятельность органов исполнительной власти - первый принцип их совместного бытия. Как следствие его - необходимость тесного взаимодействия исполнительной ветви власти с её другими ветвями.

10. Осуществляют деятельность в определенных формах, принимая в т.ч. правовые акты управления

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий исполнительных органов по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других нет. Поэтому в зависимости от юридических последствий все формы деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и не правовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, так как являются формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Что же касается неправовых форм (т. е. организационных и материально-технических действий), то они прямых юридических последствий не влекут.

В литературе имеется точка зрения на классификацию правовых форм управленческой деятельности. Так, Ю. М. Козлов отмечает, что в числе правовых форм управленческой деятельности называют: издание актов управления (нормативных и индивидуальных), совершение иных юридически значимых действий, заключение административно-правовых договоров (контрактов) [14, с. 32]. Остановимся на характеристике иных юридически значимых действий, которые активно применяют органы исполнительной власти.

Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают много действий иного юридического характера. Так, например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение определенных действий (выдача лицензий и разрешений); осуществлять в установленных случаях государственную регистрацию

(юридических лиц, уставов, транспортных средств и др.); выдавать официальные документы (паспорт гражданина, паспорт на транспортное средство, водительское удостоверение, вид на жительство и т. д.).

11. Имеют свою компетенцию

Компетенция органов государственного управления закрепляется в Конституции Республики Беларусь, законах, декретах и указах Президента Республики Беларусь, уставах или положениях о том или ином органе.

12. Имеют свою внутреннюю структуру

Большое значение для эффективной деятельности органов государственного управления исполнительно-распорядительной деятельности имеет структура управления. С ее помощью обеспечиваются наиболее рациональные связи внутри системы органа управления (например, между различными звеньями системы отраслевого управления), а также выполнение каждым отдельным органом стоящих перед ним задач. Все это свидетельствует о том, что правильная, научно обоснованная организационная структура является важным средством для достижения поставленной цели.

Под организационной структурой органов государственного управления понимается внутреннее строение системы управления и самого органа.

Термин «государственный аппарат» употребляется для обозначения всей системы органов государства, т. е. органов, через которые осуществляется государственная власть, функции государства.

Понятие «аппарат управления» включает всю систему органов управления.

Орган (от греч. organon) – учреждение, выполняющее определенные функции в той или иной сфере общественной жизни.

Аппарат органа – это система его внутреннего построения.

В действующем законодательстве понятию «рабочий аппарат» обычно тождественно понятие «организационная структура» (министерства, ведомства). Структура органа государственного управления состоит из следующих элементов:

а)руководство (например, министр, его заместители, коллегия

министерства);

б)отраслевые подразделения (например, главки министерств);

в)функциональные подразделения (например, управления и отделы

министерств);

г)вспомогательные подразделения (секретариат, экспедиция и др.). Для структурных подразделений характерно следующее:

- выбор той или организационной структуры связан с четким определением функций каждого структурного подразделения и его

ответственности за конкретный участок работы;

- внутренняя структура представляет собой состав его внутренних подразделений, их соотношение и формы взаимодействия;

- совокупность структурных подразделений образует рабочий аппарат данного органа;

- каждое такое подразделение органа в соответствующей степени участвует в практической реализации его компетенции.

Таким образом, под структурой органа управления понимается состав его внутренних подразделений, их соотношение, распределение между ними функций и полномочий, возложенных на орган, и формы взаимодействия.

Известны различные виды организационной структуры аппарата органов государственного управления.

Линейная структура характеризуется тем, что всеми функциями управления ведает один руководитель (простейшая система), т. е. имеет место прямая связь руководителя с подчиненными ему объектами управления. Эта структура применяется, как правило, на низовых уровнях управления.

Сущность функциональной структуры состоит в том, что все руководство имеет самостоятельные функции (например, планирование, кадры, снабжение, финансы, техническое руководство, контроль и т. п.). Каждую такую функцию выполняет специальное структурное подразделение – функциональный орган (отдел, сектор и т. д.), наделенный правом самостоятельного руководства подчиненными организациями.

При производственно-отраслевой структуре каждому структурному подразделению органа (например, главному управлению (управлению) министерства) подчиняется непосредственно группа подведомственных данному органу организаций.

В целях учета особенностей территориального размещения объектов управления образуются производственно-территориальные структурные подразделения. Они управляют не всеми объектами данного профиля (отрасли), а только расположенными на определенной территории.

Внутренняя организационная структура утверждается, как правило, руководителем органа и строится с учетом штатов, т.е. выделенных бюджетных средств на содержание аппарата того или иного органа.

Таким образом: орган государственного управления (исполнительной власти) представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, призвана в порядке исполнительно-распорядительной деятельности осуществлять от имени государства и в объеме предоставленных ему государственно-властных полномочий повседневное и непосредственное руководство объектами хозяйственного, социальнокультурного и административно- политического строительства.

Правовое положение органов управления находит свое конкретное выражение в их компетенции. В ней закрепляются цели, задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности этих органов, т. е. их административная правоспособность и дееспособность.

Компетенция органов государственного управления закрепляется в Конституции Республики Беларусь, законах, декретах и указах Президента Республики Беларусь, положениях о конкретных ведомствах.