Специфика российской системы управления в ракурсе бюрократии.

В России государство действительно играло роль более значительную, нежели в большинстве европейских стран, не говоря уж о США, выступая как активная, во многом первич­ная по отношению к обществу сила. И в этом смысле наши нынешние крайние "государственники" опираются на мощ­ную культурно-историческую традицию. Однако, поскольку мы сейчас, к счастью, живем в период переосмысления традиций, необходимо заново проанализировать характер, смысл и по­следствия этого исторического обстоятельства. Многие, напри­мер, считают, что одна из фундаментальных причин россий­ских бед как раз в том и состоит, что у нас всегда было слиш­ком сильное государство и слишком слабое общество. Впрочем, поскольку серьезный анализ данной проблемы выходит за рамки настоящей работы, ограничимся фиксацией важности назван­ного аспекта.

И поэтому, учитывая многовековые традиции государствен­ного деспотизма нашей исто­рии, страшные последствия так называемой особой роли государства в России может не вызывать тревоги лишь в том случае, если государство одновременно осознает необхо­димость серьезного самоограничения, а общество при этом со­хранит инструменты контроля над ним. В противном случае это может стать хотя и безнадежной в историческом отношении, но способной причинить немалый ущерб и людям, и обществу в целом попыткой затормозить наше движение по пути к от­крытому обществу.

Один из крупнейших, мыслителей XX века К. Поппер считал величайшей и еще далеко не завер­шенной революцией в истории переход от общества закрыто­го, где индивид растворен в коллективности, взамен получая иллюзию социальной защищенности, к обществу открытому, где он свободен принимать многие решения, но сам несет и ответственность за их последствия. Россия сейчас как раз пе­реживает этап такого перехода, который неизбежно сопря­жен со страхом "сквозняков" свободы с попытками вновь зах­лопнуть уже отворенную дверь. И процесс действительно можно задержать. В истории такое случалось. Но это приносило лю­дям лишь новые беды.[19]

Вернуться в мнимый "утраченный рай" тоталитаризма не­возможно. Мы можем вернуться в животное состояние. Однако если мы хотим остаться людьми, то перед нами только один путь — путь в открытое общество. Путь России в открытое общество не будет ни очень легким, ни очень быстрым. Попятные движения тоже весьма вероятны. Но все же основной вектор движения зафиксирован необратимо. Попытки реставра­ции обречены даже в среднесрочной перспективе. Именно в этом видится мне главный позитивный исторический смысл "ельцинского" десятилетия — 90-х годов. И на этой умеренно оптимистической ноте перейдем к нашему непосредственному предмету.

Новые модели бюрократии.

Уже с конца 60-х годов и мировая наука о государственном управлении, и административная практика движутся в направ­лении существенного пересмотра прежней, "классической" па­радигмы государственной службы и принципов ее построения. Речь, впро­чем, не идет об отказе от веберовской модели "идеального типа" рациональной бюрократии. Но все же происходит существенная модернизация ряда ее постулатов.

Думается, дело в том, что безраздельное долговременное гос­подство веберовских конструкций было обусловлено факторами более общего порядка.

Во-первых, это было вызвано потребнос­тями определенного этапа индустриального развития, для кото­рого иерархизированная и максимально стандартизованная сис­тема управления была жизненно необходима.

Во-вторых, это совпало с общей и достаточно долгое время господствовавшей в мире тенденцией усиления роли государства — с государствен­ным интервенционизмом. А таким стремящимся к максимиза­ции своего влияния государствам нужна эффективная исполни­тельная бюрократия.

В-третьих, это соответствовало в целом характерному для того времени функциональному, праг­матическому подходу к человеку прежде всего как к орудию для выполнения неких общих задач, как к элементу индустриаль­ной, политической, военной или иной "машины", организа­ционной системы. На задававших тон промышленных гигантах с их конвейерным производством господствовали доктрины фор­дизма-тейлоризма. Для них человек был лишь трудовым ресур­сом, которым можно манипулировать посредством увеличения-уменьшения заработка и наказаний. В рамках же социалистической идеологии сталинистского образца человеку открыто отводилась роль "винтика" (впрочем, те, кто захватывал верхушку пирами­ды власти, присваивал себе роль "отвертки" либо пытался это сделать). По сути, мало от нее отличалась идеология национал-социализма, разве что своей мифологией и ритуалами. Не слу­чайно XX век — эпоха массовых партий, т. е. политической фор­мы деиндивидуализации личности.

Макс Вебер мыслил в соответствии с духом времени. Его базовая посылка — необходимо устранить негативные следствия влияния субъективного (а другим язы­ком — человеческого) фактора в социальной организации — попала в унисон с общим антигуманистическим настроем меж-военной и отчасти послевоенной эпох, с периодически вос­кресающим (а в России — никогда и не умиравшим) мировоз­зрением, согласно которому человек — лишь средство для достижения более "высоких", надличностных целей. И так про­должалось достаточно долго, но не могло продолжаться беско­нечно.

Дело в том, что веберовская модель, в ее классической фор­ме, оказалась не вполне адекватна информационным, техноло­гическим и социальным вызовам времени, новым обществен­ным ожиданиям, обращенным к государственным институтам. Продолжающаяся же по инерции тенденция бюрократизации общественной жизни угрожает, если ее постоянно не обузды­вать, породить одну из глубинных цивилизационных полити­ческих коллизий. На гребне этой коллизии и возникла модернизационная идеология. Она включает, по меньшей мере несколько версий и акцентирует различные аспекты пробле­матики. Пока это ско­рее движение. Для удобства обозначим его как поствеберовский этап в теории бюрократии или как "реалистические" кон­цепции администрации.

В общих чертах их можно свести к следующим основным направлениям:

• признание неустранимости политической роли бюро­кратии, и как результат — поиск новых форм контроля

над ней, оптимального соотношения политических и про­фессиональных начал в администрации;

• уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие фун­кциональных органов, "плоских" структур, ad hoc (для данного случая) организаций и т. п.;

• ограничение значимости традиционной административ­ной "лестницы чинов";

•создание культуры государственного предприниматель­ства, внедрение принципов менеджмента в деятельность госаппарата, перевод его части на рыночные принципы функционирования;

•децентрализация, стремление к удешевлению, сокраще­нию госаппарата; стремление сделать бюрократию мак­симально "прозрачной" и "отзывчивой" на обществен­ные ожидания и требования.[20]

Однако этого оказалось недостаточно. В 90-е годы все громче зазвучали аргументы в пользу необходимости предпринять даль­нейшие шаги по изменению аппарата, по его приспособлению к новым условиям. Во многих странах вера общественности в способность правительств в их нынешних формах эффективно вести государственные дела значительно ослабла.

Смысл реформирования государственной службы понима­ется сейчас гораздо шире, нежели просто совершенствование управления. Это видно, в частности, из того, что несколько выпусков ведущего международного журнала в данной области "Revue Internationale des Sciences Administratives", еще с 30-х го­дов издаваемого на разных языках Международным институ­том административных наук, было практически целиком по­священо этим проблемам.

Многие авторы, говоря о происходящих процессах, исполь­зуют в разных сочетаниях слово "революция" — "администра­тивная", "постбюрократическая", "менеджериальная" и т. п. Один из патриархов науки об управлении, известный своими умерен­но-консервативными взглядами Гай Брабант, пытается найти "золотую середину" между традицией и современностью. Он пишет, что оптимум лежит между "государством Большого Бра­та' (образ из знаменитой книги Дж. Оруэлла "1984") и ультра­либеральным подходом, что трудно, но необходимо достигнуть баланса между административной иерархией и требованием уча­стия граждан в управлении.[21]

Немецкий ученый Б. Кликсберг более решителен. Он настаи­вает, что роль государства как центра принятия решений во мно­гом исчерпана и в XXI веке должна подвергнуться кардинально­му изменению. В другой своей статье Кликсберг, более развернуто рассуждая на данную тему, отмечает, что в современных усло­виях резко повысился уровень сложности решаемых задач и со­ответственно понизился порог предсказуемости как позитивных, так и негативных последствий принимаемых решений. Увеличи­лось воздействие таких негативных факторов, как массовые миг­рации, рост национализма и т. д. Все большую роль играют такие факторы, как защита потребителя, антимонопольное законода­тельство, экологические стандарты... В то же время классическая смитовская "невидимая рука рынка" порой оказывается рукой карманного вора, а веберовские максимы рациональной и стабильной бюрократии оказываются не соответствующими тем условиям неопределенности и изменений, в которых мы живем. По мнению Кликсберга, необходима переоценка, как структур­ных принципов, так и человеческой составляющей государствен­ного аппарата. Пирамидальная структура должна быть заменена сетевой структурой, а в человеческом плане следует стремиться к "интеллигентному" государству. Только такие перемены смо­гут, по его мнению, восстановить доверие к государству. М. Камто обеспокоен падением уровня профессионализма государствен­ных служащих, а также этических стандартов их

поведения.[22]

В целом, если максимально коротко обозначить главный вектор 90-х, то это развитие культуры государственной службы и реформы последней. Этот курс, однако, не обходится без се­рьезных издержек. Пока же скажем о двух разных вариантах реформ — "ве­стминстерском" и американском.[23]

Первый из названных вариантов реформы возник в Новой Зеландии. Дело в том, что вплоть до конца 70-х годов Новая Зеландия была, пожалуй, самой "социалистической" из стран Содружества. Государственный сектор был наиболее силен, а размах предоставляемых непосредственно государством соци­альных услуг — наиболее велик. Инициатором реформ было само правительство, под руководством которого был разработан единый план реформ, включавший четыре фазы и рассчитанный на 15 лет. Первая фаза была запущена в 1978 году — за год до начала попыток преобразований госслужбы в "метрополии" — в Великобрита­нии. Основной идеологией реформы была максимальная приватизация и внедрение в госслуж­бу контрактной системы.

В США новый этап реформ начался позднее — с конца 1993 года — и, при внешнем сходстве многих мер с опытом Новой Зеландии, во многом имел собственные, иные при­оритеты. Он в первую очередь ориентировался не на структур­ные факторы, а на изменение поведения бюрократов. Прези­дент Клинтон принял стратегию перестройки правительства, чтобы сделать его разумнее, дешевле и эффективнее. Реализовывать программу было поручено, вице-Президенту А. Гору. Про­грамма была задумана на срок вплоть до 1999 года. После пер­вых, достаточно зримых успехов она забуксовала, главным образом — по политическим причинам, главным образом потому, что демократы утратили большинство в обеих палатах Конгресса.

Лекция 3.