Состояние и перспективы административной реформы в России

Административная реформа как комплексная целенаправленная политико-административная трансформация включает реформирование полномочий федеральных и региональных органов государственной власти (реформа государственных полномочий), реформирование системы и структуры органов исполнительной власти (реформа исполнительных органов) и реформирование систем государственной и муниципальной службы Российской Федерации (реформа службы). В свою очередь реформа полномочий потребовала существенной корректировки Бюджетного и Налогового кодексов, а реформа структуры и системы федеральных органов исполнительной власти сопровождается переходом к программно-целевому бюджетному планированию (бюджетная реформа).

Начало современной административной реформе было положено в 2003 г. Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003‒2004 годах» (далее ‒ Указ Президента РФ № 824). Созданная для исполнения этого Указа Правительственная комиссия должна была разработать меры по созданию такой системы управления, которая бы обеспечивала единство власти, эффективное исполнение государственных функций, высокие темпы экономического роста и общественного развития, информационную открытость власти, закрепляла стандарты качества оказания государственных услуг.

С этой целью следовало пересмотреть функции исполнительной власти, устанавливая процедуры их исполнения, исключить избыточные и дублирующие полномочия, создать адекватную структуру и систему исполнительной власти. В то же время необходимо было обеспечить простоту и эффективность работы государственных органов, совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами, демократизацию управления, открытость и доступность последнего для граждан.

Перед Комиссией стояла довольно сложная задача по решению функциональных проблем, и главное, как подчеркивают отдельные ученые, заключалось не в том, чтобы составить реестр управленческих функций, а в том, чтобы наиболее эффективно распределить их между государственным и корпоративным секторами, федеральным и региональным уровнями управления и, наконец, между конкретными звеньями системы федеральных органов государственной власти. Необходимо было также учесть ресурсное и информационное обеспечение единой системы органов исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и в пределах совместного ведения России и ее субъектов. Нельзя было игнорировать и еще одну проблему ‒ взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления[36].

Таким образом, выстроилась логическая цепочка действий, совершаемых в целях проведения административной реформы:

а) реорганизовать систему и структуру федеральных органов исполнительной власти;

б) разграничить предметы ведения и полномочия между различными уровнями публичной власти (государственным, региональным, муниципальным) таким образом, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне власти, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего с точки зрения доступности гражданам социальных услуг;

в) четко определить ответственность каждого уровня власти и конкретных органов за осуществление полномочий, в первую очередь связанных с реализацией прав граждан. Недопустима ситуация, когда право есть, а кто несет обязанность по обеспечению реализации этого права ‒ неясно. Поэтому должны быть закреплены не только сами полномочия, но и порядок, объемы их осуществления, обязанности по их финансовому и иному ресурсному наполнению, а также санкции за неосуществление или ненадлежащее осуществление полномочий. Конституционному праву гражданина должны корреспондировать подкрепленные механизмом реализации и ответственностью обязанности конкретного органа публичной власти[37];

г) определить формы взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении исполнительно-распорядительных полномочий по предметам совместного ведения;

д) выработать механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и соответствующего контроля со стороны государственных органов в целях надлежащего исполнения переданных полномочий;

е) решить проблему кадрового обеспечения государственного аппарата;

ж) выработать проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по указанным выше вопросам.

Следующий шаг административной реформы — разграничение компетенции государственных и муниципальных органов власти — стал предметом особого внимания высших федеральных органов власти. Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 г. № 741 была образована комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, которая представила предложения по совершенствованию федерального законодательства в этой сфере.

В решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса. Проводимые в России мероприятия по совершенствованию структуры и деятельности федеральных органов исполнительной власти являются попыткой реализации разрабатываемой в стране программы государственного строительства как системы мер по модернизации институтов власти.

Согласно Указу Президента РФ № 824, приоритетными направлениями административной реформы стали:

■ ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

■ исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

■ развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

■ организационное разделение функций, касающихся: регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом, предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

■ завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

■ оптимизация деятельности территориальных органов исполнительной власти.

В рамках реализации указанных направлений осуществлены реформы:

■ федеральных органов исполнительной власти;

■ органов власти в субъектах Федерации;

■ органов законодательной власти.

Прежде всего, требуется четко разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Последними, как правило, должны заниматься не органы власти, а государственные предприятия и учреждения, работающие на основе самоокупаемости.

Предстоит уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти. Это позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений, покончить с произвольными реорганизациями государственных органов, особенно в такой чувствительной сфере, как экономическая.

Преобразования системы органов исполнительной власти проведены в стране в 2004 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в результате реализации которого кардинально обновлена структура кабинета. Ограничились тремя видами федеральных органов исполнительной власти: министерством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором. Количество министерств сократился с 30 до 16, зато увеличилось количество служб и агентств. Но суть дела не в механическом слиянии, а в том, чтобы уйти от дублирования, логически соединить ранее разбросанные и разрозненные функции, освободить государственные функции от тех, для исполнения которых не требуются усилия государственных органов власти или если их функции могут быть более эффективно выполнены бизнес-структурами.

Реорганизация проведена и для того, чтобы повысить персональную, личную ответственность каждого министра, руководителя служб и агентств, их подразделений. В целом количество структур федеральной исполнительной власти выросло с 59 до 79.

Президент непосредственно курирует деятельность 5 министерств и 12 служб: МВД, МЧС, МИДа, Минобороны и Минюста (в их составе семь служб и одно агентство); Государственной фельдъегерской службы РФ, Службы внешней разведки РФ, ФСБ России, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ и Федеральной службы охраны. В ведении Президента находятся также два агентства — Главное управление специальных про грамм Президента РФ и Управление делами Президента РФ. Премьер-министр курирует 11 министерств, 22 службы и 28 агентств.

После избрания Президентом РФ Медведева Д.А. и утверждения в должности премьер-министра Путина В.В. в мае 2008 г. произведена существенная реорганизация Правительства РФ: число вице-премьеров выросло с пяти до семи, впервые появился Президиум Правительства РФ. Реформирование Правительства РФ должно привести к повышению эффективности работы, оптимизации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Административная реформа сопровождается изменением подходов и к ресурсному обеспечению органов управления. Основными статьями расходов на управление должны стать содержание государственных служащих и затраты на информационное и аналитическое обеспечение решений.

В числе важнейших мер, направленных на повышение эффективности исполнительной власти, можно выделить:

■ упрощение структуры госаппарата для устранения дублирования функций;

■ обеспечение независимости территориальных органов федеральной исполнительной власти от региональных органов власти;

■ создание совершенного механизма контроля за эффективностью и законностью деятельности структур исполнительной власти;

■ усиление роли Министерства юстиции Российской Федерации в контроле за ведомственным нормотворчеством, за безусловным выполнением органами исполнительной власти судебных решений и в координации законопроектной деятельности Правительства.

Наличие у органов исполнительной власти значительного числа избыточных функций и неэффективные механизмы их реализации являются серьезным препятствием интенсивному развитию предпринимательства, подрывают доверие бизнеса к государственной власти. Решение этой проблемы предполагает ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования за счет оптимизации функций органов исполнительной власти, и формирование эффективных механизмов противодействия коррупции.

В целях оптимизации функций органов исполнительной власти необходимо осуществить комплекс мер, направленных на повышение эффективности системы закупок для государственных нужд. Действующая система закупок для государственных нужд остается недостаточно эффективной. Использование конкурсных механизмов допускает высокий уровень манипуляций, блокируя эффективную конкуренцию.

Бюджетный процесс не включает действенную систему экономического обоснования объемов закупок и соответствующих финансовых затрат на эти цели. Потребности в финансовых ресурсах, необходимых для обеспечения закупок, формируются на основании предложений заказчиков. Однако такая система обоснования затрат по принципу «от достигнутого» не позволяет оценить реальные потребности государства в необходимых для реализации его функций товарах (работах, услугах). В связи с этим необходимо решить задачи по формированию системы обоснования расходов на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд в целях прогнозирования и перспективного планирования соответствующих расходов бюджета.

Одними из важных направлений повышения эффективности государственных закупок являются:

■ формирование системы эффективного контроля за соблюдением законодательства в области закупок для обеспечения гласности;

■ ведение открытого и доступного реестра государственных контрактов;

■ расширение применения средств автоматизации в процессе размещения государственных заказов;

■ установление жесткой регламентации процедур закупок для государственных нужд.

Реализация этих мер не будет эффективной без повышения ответственности должностных лиц за неэффективное расходование бюджетных средств, срыв сроков поставки и несоблюдение процедур закупок.

Необходимым условием оптимизации функций органов исполнительной власти является ликвидация коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, которая стала главной проблемой, препятствующей повышению эффективности государственного управления. Международные рейтинги показывают, что уровень коррупции в России недопустимо высок, коррупционность государственных структур и должностных лиц препятствует развитию государственного управления, влечет за собой огромные дополнительные затраты со стороны бизнеса и населения. Разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти являются необходимыми элементами реализации административной реформы в России.

В то же время в ряде органов исполнительной власти возникают дополнительные условия для коррупции. В группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерно:

■ наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;

■ высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;

■ высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.

В связи с этим создаются специальные антикоррупционные механизмы в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции (например, путем введения системы «одного окна», системы электронного обмена информацией и ротации должностных лиц). Дополнительно предусматриваются:

■ экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

■ разработка методических основ оценки коррупциогенности государственных функций;

■ разработка антикоррупционных нормативных правовых актов и различных антикоррупционных программ.

Пакет антикоррупционных нормативных правовых актов включает акты о внесении изменений в уголовное законодательство, а также о ратификации международных антикоррупционных конвенций.

Проведена реформа органов законодательной власти — в 2007 г. осуществлен переход к избранию Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных органов субъектов РФ по пропорциональной системе (по партийным спискам) со следующими целями:

■ усиление роли политических партий;

■ достижение такой ситуации, при которой политическая борьба на выборах сводилась бы не к конкуренции личностей, а к конкуренции идей и выражающих их политических сил;

■ усиление ответственности партий за проводимую политику;

■ укрепление многопартийности;

■ ликвидация такого института, как депутаты-одномандатники (избирающиеся по округам).

По-видимому, потребуется разработка особых механизмов оценки деятельности руководителей государственных органов, оказывающих государственные услуги, в зависимости от достигнутых результатов на основе краткосрочных служебных контрактов. Следует обратить внимание на развитие контрактных отношений между государственными органами и государственными учреждениями и организациями при делегировании им функций, не связанных с государственным управлением.

Указанные обстоятельства обусловливают необходимость создания научно обоснованной системы регулирования различных видов государственной службы в Российской Федерации, базирующейся па эффективно действующей системе правовых норм. Осуществляемые реформы влекут потребность в соответствующих научных исследованиях.

Конечная цель административной реформы‒ ориентация органов государственной власти и управления на четкое определение круга своих потребителей и качественное оказание им услуг, на творчество профессионально подготовленных государственных служащих.

Упорядочению и конкретизации обязательств органов исполнительной власти перед обществом и повышению эффективности государственного управления и качества государственных услуг должны способствовать административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг. Это своего рода инструмент, который позволит обществу контролировать и оценивать деятельность органов исполнительной власти.

Административный регламент представляет собой нормативный правовой акт, определяющий процедуру осуществления действий и принятия решений органом исполнительной власти, либо в связи с непосредственным обращением гражданина или организации в целях реализации их прав и законных интересов, либо в связи с исполнением возложенных на орган исполнительной власти в соответствии с законодательством полномочий[38].

Чтобы чиновники более активно включались в процесс реформирования, государство стало их стимулировать. Начиная с 2006 г. Минэкономразвития России регулярно объявляет конкурс на финансирование проектов федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по реализации мероприятий административной реформы. Внедрение административных регламентов, антикоррупционные мероприятия и IT-решения стали приоритетами административной реформы. К 2008 г. федеральными органами исполнительной власти уже разработано около 400 административных регламентов, принята антикоррупционная программа, появилась система «одного окна», в 16 субъектах РФ запущены 18 многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Однако серьезных изменений население и бизнес пока не почувствовали. Реально гражданам, как и прежде, приходится самим ходить по этажам и коридорам, собирая многочисленные согласования и подписи. Ведомства по-прежнему практически не обмениваются информацией при предоставлении сквозных государственных услуг. А при предоставлении сложной, межведомственной и межуровневой государственной услуги каждый орган власти ‒ участник данного процесса ‒ действует обособленно, в рамках собственных полномочий.

Именно поэтому планируется создать единый web-портал государственных услуг, который объединит в едином информационном пространстве данные о государственных услугах, предоставляемых органами исполнительной власти. Наряду с web-порталом граждане по единому многоканальному телефону смогут получить информацию по необходимым им государственным услугам, о месте и порядке их предоставления.

Для решения этих задач реформу продлили до 2010 г., дополнив ее пунктом о создании и введении системы порталов государственных услуг, обеспечивающих свободный доступ пользователям Интернета к систематизированной информации о государственных услугах. Кроме того, должны быть созданы механизмы эффективного электронного взаимодействия населения с органами государственной власти, в том числе с использованием электронных документов, удостоверенных электронной цифровой подписью. Концепция также дополнена созданием единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (ГАС «Управление»).

В 2008 г. в рамках административной реформы осуществлена работа по направлениям:

■ разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы;

■ ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;

■ реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов РФ;

■ проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора;

■ внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;

■ обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне;

■ развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинге мероприятий административной реформы;

■ корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.

Разработаны и утверждены показатели достижения целей административной реформы (Приложение к Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.):

1) оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг.

В настоящее время существуют социологические методы определения удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг, которые в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Основным инструментом для исследования качества и доступности государственных услуг, признанным в мировой практике, является проведение социологических опросов.

В соответствии с исследованием, проведенным фондом «Общественное мнение» в 2004 г., только 14% граждан, обращавшихся в течение последних двух лет в государственные органы, смогли получить интересующую их государственную услугу приемлемого качества.

Предполагается в результате проведения административной реформы повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг в 2008 г. до 50% и к 2010 г. ‒ не менее чем до 70%.

Методика исследования оценки гражданами качества и доступности предоставляемых государственных услуг пока не утверждена;

2) уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров.

Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) провела в 2004 г. в 80 субъектах РФ исследование издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров. По данным этих исследований, их размер составил в среднем 8,5% выручки предприятия.

Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке в 2008 г. до 5%, к 2010 г. ‒ до 3%;

3) место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления.

Интегральным показателем качества государственного управления является индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком один раз в два года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, и состоящий из шести самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления. Для оценки системы государственного управления в Российской Федерации предполагается использовать следующие показатели:

■ эффективность государственного управления (отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством, и др.);

■ качество государственного регулирования (значение индекса связано с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике). С его помощью измеряются такие факторы, как государственное регулирование цен на товары и услуги, неадекватный контроль в финансовой сфере, избыточное регулирование бизнеса и др.

Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования ‒ 30,5 единицы (из 100 возможных).

Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. В качестве целевых ориентиров по данным показателям предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы: показатель эффективности государственного управления ‒ 55 единиц, эффективность государственного регулирования ‒ 60 единиц. В 2010.году ‒ не ниже 70 единиц по каждому из показателей.

Система управления реализацией мероприятий административной реформы должна гарантировать эффективность проведения каждого из мероприятий, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов. В этих целях механизм управления организован на основе реализации мероприятий исходя из согласованных и утвержденных планов, количественных индикаторов достижения целей, централизованного контроля качества управления мероприятиями административной реформы.

Финансирование мероприятий административной реформы, проводимых федеральными органами исполнительной власти, осуществляется в пределах средств, предусмотренных федеральным бюджетом за содержание соответствующих федеральных органов исполнительной власти; а финансирование мероприятий, проводимых в субъектах РФ, ‒ в соответствии с законодательством этих субъектов.

Правительством РФ определен порядок стимулирования деятельности по внедрению стандартов государственных услуг, административных регламентов, проведению федеральными органами исполнительной власти и субъектами РФ других мероприятий административной реформы.

В ходе реализации административной реформы уже выявились положительные и отрицательные аспекты, связанные с ее проведением. Промежуточные результаты позволяют судить о наличии политической воли, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых реальных сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления. При этом было выявлено несколько концептуальных недостатков. Основной из них заключается в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществляется и координируется непосредственно государственным аппаратом. При этом создается ситуация, когда одной политической воли недостаточно для проведения масштабных преобразований и достижения заявленного результата в силу очевидным образом возникающего конфликта. Некоторая внутренняя разнонаправленность поступающих политических импульсов может стать главным препятствием на пути успешной реализации административной реформы и создания эффективной функциональной модели государственного управления.

Успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заинтересованности гражданского общества в результатах реформы и наличия объективной информации о ходе ее реализации. Необходимым фактором успешного проведения реформы также является заинтересованность в ней государственных служащих, призванных обеспечить ее реализацию.