Управления в России:возможные подходы

В основу разработки системы целей и показателей результативности реформ в России с учетом международного опыта оценки административных реформ положен ряд основных принципов:

■ принцип взаимосвязи реформ в сфере государственного управления;

■ возможность выделения отдельных блоков реформ (административной, реформы государственной службы и др.), связанных с реализацией утвержденных и подготавливаемых программных документов;

■ обеспечение возможности сопоставления показателей государственного управления между странами мира[31].

В международной практике можно выделить диагностические инструменты для проведения исследований в области коррупции, по вопросам государственных закупок и состоянию финансовой отчетности, обеспечивающие эмпирическую базу для оценки первоначального состояния системы государственного управления и определения направления реформ.

Условно выделяют два подхода, используемые для мониторинга реформ в сфере государственного управления. Подход, разработанный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)[32], заключается в оценке прогресса реформ по сравнению с первоначальным состоянием в следующих областях:

■ государственная служба;

■ управление разработкой и реализацией политики;

■ управление государственными расходами;

■ контроль за международными финансовыми операциями;

■ внешний аудит;

■ государственные закупки.

Институт Всемирного банка разработал альтернативный подход ‒ интегральный показатель государственного управления (GovernanceResearchIndicatorCountrySnapshot‒ GRICS). Данный показатель оценивает эффективность управления и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления: политическую стабильность, право голоса и подотчетность, эффективность правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль коррупции. Показатель измеряется раз в два года и получил широкое распространение (http://info.world-bank.org/governance/ kkz2002/).

Однако использование интегральных показателей для мониторинга реформ государственного управления имеет ограничения:

■ несмотря на то, что используется широкий круг источников информации для построения индексов, существует определенное влияние субъективных факторов;

■ показатель GRICS оценивает состояние государственного управления в конкретной стране по сравнению с другими странами;

■ количество стран, охватываемых в ходе составления интегральных показателей, может меняться, что повлияет на рейтинг страны;

■ выявление причин изменения динамики показателей может быть осложнено и др.

Для более детального анализа статуса государственного управления были разработаны показатели эффективности «второго поколения». Система данных показателей основана на предположении о том, что исполнительная власть функционирует в системе внешних и внутренних ограничений и обладает возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности.

Примеры показателей «второго поколения»:

■ ограничения для исполнительной власти:

‒формальные горизонтальные (время представления внешнего аудита исполнения бюджета, время рассмотрения в суде исков, возбужденных гражданами против действий органов исполнительной власти),

‒ неформальные горизонтальные (число «политических назначенцев» на руководящих должностях государственной службы),

‒внутренние вертикальные (доходы региональных и местных бюджетов в процентах к ВВП и др.),

‒внешние вертикальные (уровень грамотности населения).

■ возможности исполнительной власти:

‒показатели процесса (средняя заработная плата государственных служащих к ВВП на душу населения и др.),

‒ показатели результативности (время ожидания ответа при обращении в государственные органы, качество государственных услуг).

Необходимо отметить, что показатели государственного управления «второго поколения» существенно варьируются по времени, а также по степени внешнего воздействия. На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят «целевой характер» и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере совершенствования процессов деятельности государственных органов. Так, в Великобритании достижение таких приоритетов выражено в перечне целевых показателей, ответственность за выполнение которых, например, в Секретариате кабинета министров, несет отдел по обеспечению эффективности деятельности. Из всех показателей эффективности (свыше 100) отбираются 30‒40 наиболее значимых. Ведомства, отвечающие за достижение приоритетных показателей, разрабатывают план достижения поставленных целей. Отдел по обеспечению эффективности деятельности осуществляет мониторинг выполнения данного плана.

Мониторинг реализации программ реформ обусловливает необходимость разработки программных показателей эффективности. Такие показатели, используемые для оценки прогресса, были разработаны экспертами Мирового банка для Болгарии:

■ доля органов государственного управления, имеющих четкие стратегии деятельности;

■ доля территориальных администраций, имеющих четкие стратегии деятельности;

■ доля государственных служащих, знающих приоритеты деятельности государственных органов, в которых они работают;

■ доля достигнутых стратегических целей;

■ количество органов государственного управления, положения которых были изменены в течение последнего года;

■ количество функций, переданных на другой уровень государственного управления.

Для проведения оценки прогресса в сфере государственного управления подобные программные показатели эффективности должны быть дополнены обобщенными индикаторами, отражающими наличие эффекта от действий правительства на эффективность государственного управления в целом. Представляется, что в условиях мониторинга и оценки комплекса преобразований, реализуемых в настоящее время в России в сфере государственного управления, целесообразно выработать комплексный подход, который позволил бы увязать различные программы реформ и оценить их эффективность по отношению к целям, определенным Правительством РФ.

Представленная система целей и показателей ориентирована на федеральные органы исполнительной власти с возможностью адаптации для регионального и муниципального уровня. Перечень необходимых показателей не является исчерпывающим и может быть дополнен в зависимости от уточнения целей и задач отдельных реформ.