Государственное управление как понятие

Проблемы государственной службы управления всегда интересовали общество, в первую очередь с точки зрения эффективности государственного устройства, способов и методов создания приемлемых форм организации социальных условий бытия людей. Поэтому можно обнаружить различные теории того, как должно быть устроено государство, кто его должен возглавлять, как оно должно функционировать и т.д.

Глубокое осмысление проблем государственного управления и поиск путей его совершенствования всегда имели и имеют исключительно важное значение для развития общества и государства.

Становление науки государственного и муниципального управления начало происходить лишь в XVIII в. И связано это с курсами камеральных или камералистических[3] наук, которые читались в университетах Австрии и Германии.

К родоначальникам камеральных наук в Германии относят Ж.А. Дьедоне фон Юсти и Ж.Э. Пюттера. Расцвет камеральной науки связан с именами Иосифа фон Соненфеля и Лоренца фон Штейна, на основе их теоретических изысканий в Германии были осуществлены важные преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные учреждения, в организации набора и подготовки служащих, деятельности управленческого аппарата.

В конце XIX в. немецкий ученый М. Вебер одним из первых выделил теорию государственного управления как самостоятельную область исследования ‒ разработал концепции государства как главного субъекта политики и власти; бюрократии; государственного аппарата. По мнению М. Вебера, государство ‒ это господство людей над людьми с помощью легитимного насилия. В своей эволюции государство проходит три типа системы властвования‒ сначала власть держится на традициях, затем ‒ на харизме лидеров и в конечном итоге ‒ на признаваемых обществом законах.

Немалый вклад в теорию государственного управления внесли французские исследователи. А. Эсмен в книге «Элементы конституционного права» проанализировал основные принципы государственного управления во Франции. Другие французские ученые ‒ Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу‒ выработали институциональный подход к проблемам государственного управления. Особенностью теорий этих авторов является рассмотрение государственного управления не самого по себе, а лишь в той мере, в которой оно помогало изучению государственно-политических институтов.

Важную роль в развитии теории и практики государственного управления сыграли работы Ч.-Ж. Боннена «Принципы государственного управления», предлагавшего строить науку государственного управления наподобие точных наук, а также «Очерки об администрации» А.Ф. Вивьена.

Практическим результатом идей и деятельности А.Ф. Вивьена стало создание во Франции специализированных министерств, разработка закона о государственных служащих и процедуре их набора, проведение деконцентрации аппарата государственной службы, создание Школы администрации.

В дальнейшую разработку проблем государственного управления внесли вклад работы А. Шардона «Административная власть» и А. Файоля «Общее управление и управление промышленностью». А. Файоль выдвинул теорию об основных принципах государственного управления: разделение труда, иерархичность, единоначалие, дисциплина, ответственность и др. Во многом благодаря трудам А. Файоля принципы корпоративного управления стали использоваться в административном. Выдвинутые А. Файолем идеи о необходимости предвидеть, организовывать, приказывать, координировать, контролировать сыграли серьезную роль в развитии науки государственного управления и сохраняют свое значение и в наши дни.

Изучение государственного управления Великобритании и США началось в конце XIX в. в Лондонской школе, а продолжилось в Оксфордском, Гарвардском и других университетах. Наибольший вклад внесли американские ученые Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинги др. Профессор Вудро Вильсон (1856‒1924), 28-й президент США (1912‒1920), провозгласил идею независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Он предложил использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления. В. Вильсон считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого политического аппарата. Задачей государственной администрации становилось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений политических лидеров, избранных народом. В настоящее время идея разделения политики и административного аппарата стала одной из важнейших доктрин организации государственного управления Великобритании, США и многих других стран мира.

В. Вильсон обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного управления, предусматривающую требование подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Он также разработал модель «административной эффективности», предложив использовать в государственном управлении методы организации и управления, применяемые в бизнесе[4].

В послевоенную эпоху в США и Западной Европе появилось два направления науки административного управления:

1)«классическая школа»;

2)«школа человеческих отношений».

Представителями «классической школы» стали Л. Уайт, Ф. Тейлор, Д. Муни и др. Они утверждали, что государственное управление должно ориентироваться на достижение поставленных целей при помощи минимальных затрат с максимальной эффективностью‒ для этого предлагали специализацию, централизацию, единство распоряжений и т.д.

Дальнейшее развитие науки административного управления в США, как полагают ряд авторов, происходило под сильным влиянием социально-психологического подхода, к основоположникам которого можно отнести Г. Саймона. В своей работе «Поведение служащих: очерк техники принятия решения в административных организациях» он критикует так называемые принципы искусства управления, которые, по его мнению, весьма противоречивы и не могут служить серьезными критериями для практической деятельности. Г. Саймон стремится представить в качестве фундамента научного управления достижения современной социальной психологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.

«Школа человеческих отношений» больший упор делает на создании условий, которые максимально раскрывали бы инициативу исполнителей. На Западе популярны произведения таких ученых, как Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томсон, Д. Истон и др. Их главные идеи:

■ обеспечение стабильности управленческого аппарата;

■ создание максимально понятных, простых и легальных стимулов для поощрения хорошей работы чиновников, их продвижения;

■ признание бюрократии как особой уважаемой страты (социального слоя) общества;

■ целенаправленная специальная подготовка управленческих кадров, создание системы, которая бы выдвигала лучших;

■ изменение имиджа бюрократа в обществе (бюрократ ‒ специалист высочайшего класса, носитель уникальных знаний и жизненного опыта, от эффективности работы которого напрямую зависит благосостояние других граждан).

Под сильным влиянием американских исследований находится английская школа науки государственного управления, которая, однако, уделяет очень большое внимание юридическому методу и является значительно более конкретной, чем американская.

Рассмотрим понятие «государственное управление» (publicadministration), сложившееся в Соединенных Штатах. Здесь считают[5], что государственное управление‒ это:

■деятельность, заключающаяся в разработке и реализации политики правительственных и иных государственных органов, а также управление организациями и людьми, так или иначе вовлеченными в этот процесс;

■ область науки, занимающаяся изучением управления, дающая рекомендации по его совершенствованию и осуществляющая подготовку к данной деятельности.

Таким образом, государственное управление ‒ это и профессиональная практика управленцев, и академическая дисциплина, исследующая, критикующая и развивающая эту профессиональную практику, а также готовящая кадры для нее.

Мнение о том, что государственное управление не только реализует, но и определяет политику, теперь хотя и не повсеместно, но широко распространено в США. Действительно, мало кто сейчас представляет себе госслужащего бесстрастным профессионалом, рассматривающим поступившие к нему из неадминистративных частей политической системы распоряжения как чисто технические проблемы, для которых надо искать чисто технические решения. Надо признать, что люди, занятые на госслужбе, как правило, совершенно не бесстрастны, а решаемые ими проблемы ‒ далеко не только технические. Кроме того, не всегда государственное управление осуществляется через государственные организации и с помощью административных усилий, поскольку многие правительственные программы теперь реализуются через рыночные структуры. Возникли такие формы организации, как государственные и квази-государственные корпорации, кооперативные предприятия,в которых государство участвует наравне с частными лицами. Наконец, еще шире, чем раньше, используется система подрядов.

Следовательно, государственное управление лучше всего определить как исследование и практику выработки и реализации государственной политики, осуществляемой в интересах общества в целом или отдельных его групп.

В разных странах преобладают разные подходы к государственному управлению как к области знаний. В одних ее преподают в университетах, выдают дипломы и защищают диссертации. В других ‒ такая специальность не представлена в структуре высших учебных заведений, а управленцы получают звания бакалавров, магистров и докторов по экономике, политическим наукам или юриспруденции. Представлены также все переходные явления между этими двумя крайностями. Общая тенденция последних десятилетий ‒ все более активное использование компьютеров, статистики и математического моделирования в исследовательских проектах по государственному управлению.

По мере развития внутри государственного управления возникали новые специализации и предметные области. Как правило, эти новые дисциплины формировались вокруг отдельных функциональных аспектов управления, либо теоретических подходов и исследовательских методов, либо отдельных практических проблем. Так, государственное управление породило несколько дочерних дисциплин, рассматривающих некоторые традиционные управленческие задачи ‒ составление бюджета и финансовые операции, управление персоналом, планирование, создание организационных структур и руководство ими, налаживание систем коммуникации, ведение отчетности, связи с общественностью и многие другие. Каждый из контекстов, в которых развивается государственное управление ‒ законодательная база, социальная, экономическая и политическая структура, традиции, нормы и ценности данной культуры, внутри- и межорганизационные процессы, требует своих специалистов.

Отдельные процедуры, методы и теоретические подходы также обособляются в самостоятельные отрасли знания и практики. Такие области, как оценка программ, управление развитием организационных структур, исследование операций и количественные методы анализа, все чаще выделяются в особые специальности, исследованиями и преподаванием которых занимаются профессионально. Есть и специальности, связанные с уровнями, на которых осуществляется управление ‒ международное управление, федеральное, управление штатом или округом, управление на уровне районов, городское и местное.

Государственное управление также изучают представители многих других социальных наук. Экономисты, социологи, политологи, философы, историки, литературоведы, специалисты по риторике и многие другие внесли вклад в более глубокое понимание этой сферы. Поиск определения предмета и проведение границ между своими проблемами и проблемами других наук ‒ это нормальное состояние для любой развивающейся области знаний. Существует мнение, что можно подчинить эту дисциплину «чистому» менеджменту. С точки зрения представителей такого подхода, сущность менеджмента неизменна вне зависимости от области его применения, будь то правительство, бизнес или социальная работа

Между тем государственное управление по своей природе является междисциплинарной областью знаний, и в ней нет единой господствующей парадигмы. То, что государственное управление считается одновременно и наукой, и ремеслом, накладывает некоторые ограничения на его объяснительный потенциал. В связи с этим ему иногда отводится роль технической дисциплины, пользующейся интеллектуальными достижениями и профессиональной подготовкой, полученными в других фундаментальных науках. Однако и это утверждение не выдерживает критики. Во многих важнейших областях знаний практика и исследования принципиально неотделимы друг от друга.

Возможно, самый важный аспект вопроса о состоятельности государственного управления ‒ это политическая легитимность деятельности государственного аппарата. В древности проблема легитимности сводилась к законности наследования или к обнаружению мистических знамений, указывающих на истинного правителя. В современном мире, и особенно там, где государственное управление существует как академическая дисциплина, право управлять выводится из тех благ, которые несет для граждан данная форма управления и конкретное правительство. Во многих случаях легитимность отождествляется с получением поддержки во время всенародного голосования.

В этих условиях легитимность госслужащих, как правило, получающих пост на основе профессионального отбора, а не выборов, становится особенно проблематичной. Традиционный ответ на эти сомнения ‒ заявление, что госслужащие только исполняют распоряжения, отданные им политиками, получившими на это право от граждан. Именно это и подразумевается под управленческой нейтральностью.

Управление, как никакая другая область, зависит от экономических и политических факторов. Самые очевидные примеры ‒ изменение объемов доступных ресурсов (прежде всего поступающих в виде налоговых сборов); движение за внедрение рыночных методов вместо директивного управления, продолжающееся сопротивление обезличиванию и иерархичности, присущих бюрократическим структурам. На практику государственного управления влияют и технические изменения. Все это, бесспорно, приведет в будущем к значительным переменам в теории и практике, но вряд ли они затронут само существование государственного управления.