Проблема слабости политического лидерства

Особую актуальность для Японии, с точки зрения ее способности разрабатывать своевременную и адекватную государственную политику, приобрела задача обеспечения политического лидерства процесса принятия решений. В ее основе находилась потребность в более активном и персонифицированном лидерском начале в решениях органов государственного управления, а также в акцентировании личной ответственности премьер-мини-стра как руководителя исполнительной власти. Речь идет о проблеме многочисленных правовых и политических источников слабости главы кабинета в системе государственной власти, и об ограниченности его возможностей оказывать свое влияние на принимаемые министерствами и ведомствами решения.

Прежде всего, следует отметить конституционные источники слабости премьер-министра, а точнее – особенности его взаимоотношений с законодательной и исполнительной властями. В рамках кабинетно-парламентской модели государственного устройства глава кабинета министров избирается из числа депутатов нижней палаты парламента и, в отличие от стран с президентским правлением, оказывается сильно ограниченным в «свободе рук», будучи при принятии политических решений вынужденным учитывать расстановку сил в парламенте. Исходя из тактических интересов внутрипарламентского блокирования, премьер-министру зачастую приходится занимать исключительно осторожную позицию там, где с точки зрения государственных интересов следовало бы проявить твердость. При этом и конституционные полномочия премьер-министра в отношении кабинета, касающиеся его права назначать и смещать с должности государственных министров, сталкивались с неизбежными ограниче-ниями, связанными с политической практикой послевоенного периода. Так, сложившаяся в результате фракционного соперничества в середине 50-х гг. практика ускоренной ротации на должности премьера, продиктованная требованиями передачи должности представителю фракции, стоящей следующей по «очереди во власть», детерминировала крайне короткие по западным меркам сроки пребывания на должности главы правительства (за несколькими исключениями, около 1 года), что фактически блокировало возможности проведения осмысленной и стабильной кадровой политики кабинета министров.

В то же время при проведении такой политики премьер-министр сильно ограничивался в своих действиях требованиями фракционной системы правящей партии. В назначениях на должности государственных министров традиционно господствовал «принцип очереди» (дзюнъокури), в соответствии с которым кадровый состав кабинета министров должен отражать внутрипартийный расклад сил между фракциями. В этой связи кадровые прерогативы премьер-министра в реальности оказались в значительной степени выхолощенными. Можно перечислить по пальцам случаи, когда премьер-министр своим решением увольнял членов кабинета, в основном в связи с какими-либо крупными ошибками и промахами с их стороны.

Ряд существенных факторов слабости главы кабинета вытекают из законодательных норм, установленных Конституцией, «Законом о кабинете министров» и «Законом о структуре государственного управления». Речь в данном случае идет о положении, в соответствии с которым премьер-министр осуществляет руководство кабинетом на коллегиальных принципах (ст. 6 «Закона о кабинете министров»), а также уже рассмотренных в гл. 1 принципах коллективной ответственности кабинета министров перед парламентом и распределения обязанностей между членами кабинета. Играя положительную роль с точки зрения разграничения сферы ответственности между главой кабинета министров и его отдельными членами, эти нормы и принципы одно-временно блокировали проявление премьер-министром политической воли при принятии важных решений.

Так, глава кабинета был ограничен в своей свободе выступать с программными инициативами даже в таких областях управления, как финансы или внешняя политика, пока эти предложения не были согласованы с руководством соответствующих ведомств и не получали их безусловной поддержки в виде коллегиально принятого решения (принцип «коллективной ответственности»). Это обстоятельство особенно заметно проявлялось на фоне установившейся в кабинете министров неформальной традиции консенсуса при принятии решений, согласно которому все решения должны приниматься единогласно. Необходимость согласовывать свои решения с обладателями соответствующих министерских портфелей, таким образом, сильно сужала перспективу проявления премьер-министром политической воли. Эффективный барьер в отношении попыток вмешательства главы кабинета министров в сферу компетенции отдельных ведомств создавало и положение о том, что «министры осуществляют управление в рамках своей компетенции (Ст.3 п.1 «Закона о кабинете министров»)[209]. Это положение, наряду с вышеуказанными принципами распределения обязанностей и коллегиальности принятия решений, создавало юридический барьер против попыток премьер-министра, действуя «через голову» соответствующего министра, давать прямые директивные указания отдельным министерствам и ведомствам. Иными словами, любое свое решение, входящее в компетенцию какого-либо ведомства, премьер-министр должен был предварительно согласовывать с его руководителем, а само решение главы кабинета должно было принимать форму приказа, подписанного соответствующим министром.

Свою роль играло также отсутствие в японском послевоенном законодательстве специальных указаний на особую роль премьера в выработке и координации государственной политики. Единственное указание на этот счет имеется в ст.4 п.2 «Закона о кабинете министров», где говорится, что «премьер-министр может инициировать важную политику кабинета и вносить иные предложения на этот счет»[210]. В то же время понятие «подчинения» премьер-министру со стороны министерств и ведомств так и не получило должной детализации в соответствующих нормативных актах. В результате на протяжении всего послевоенного периода механизмы принятия «политических» решений продолжали регулироваться неписаными правилами и традициями. По мнению известного японского правоведа, специалиста в области конституционного права проф. Ё. Нода, это определило в основном неформальный характер процесса подготовки правительственных решений, а также общую нечеткость законодательного разграничения между «политической», «исполнительной» и «административной» составляющими процесса государственного управления[211]. Следует отметить, что немалую роль здесь играют такие особенности менталитета политической элиты, как ориентация скорее на традицию и прецедент, нежели на соответствующую нормативную базу или письменное предписание.

Слабость политической власти премьер-министра в системе государственного управления имела не только конституционно-правовую, но и организационную природу. Речь идет о том, что в послевоенном государственном устройстве глава кабинета не располагал достаточно мощным экспертным и вспомогательным аппаратом, который бы позволил оказывать ему необходимую помощь в разработке политических решений. Канцелярия премьер-министра, формально подчиняясь премьер-министру, в основном занималась конкретными вопросами государственного управления и не могла служить координирующей базой всего кабинета министров, в то время как институт помощников главы кабинета был крайне немногочисленным. В этих условиях работа по реальной координации неизбежно переходила на уровень межведомственного согласования и лишалась политической окраски.

Несмотря на указанные источники институционной слабости, ряд руководителей кабинетов послевоенного периода проявили большую активность в принятии новых политических инициатив и их воплощении в виде конкретной государственной политики. К числу руководителей «активных кабинетов», или, выражаясь иначе, «кабинетов слогана», относятся С.Ёсида, успешно проводивший курс на послевоенное восстановление японской экономики, Х.Икэда, прославившийся своей политикой «удвоения национального дохода», К.Танака, провозгласивший курс на «преобразование японского архипелага», Я.Накасонэ, добившийся проведения в жизнь административной реформы в 80-е гг., Р.Хасимото, возглавивший «кабинет шести реформ». Опыт «кабинетов слогана» показал, что даже при действующих легальных ограничениях премьер-министр обладает достаточными полномочиями, чтобы навязывать свою волю правительственной бюрократии. Вместе с тем нельзя не учитывать и то обстоятельство, что успех политического курса, выдвигаемого премьер-минист-ром, зависит от его личных связей и возможностей неформального влияния на правительственную бюрократию. Так, Н.Такэсита добился в 1988 г. введения нового потребительского налога во многом благодаря личным контактам в министерстве финансов, которое он ранее возглавлял в течение четырех парламентских сроков. Многие положения административной реформы 90-х гг. были разработаны в министерстве внешней торговли и промышленности, в котором сильными позициями пользовался премьер-министр Р.Хасимото. В реальности политическое лидерство главы кабинета в послевоенный период в большей степени обеспечивались неконституционными и неправовыми механизмами: авторитетом в правящей партии, особенностями внутрипартийной и внутрипарламентской расстановки сил, личными достоинствами и т.д.[212].

Практически весь послевоенный период, начиная с 1955 г., относительная слабость политического веса премьер-министра компенсировалась его силой как главы правящей партии. Слабость подобной системы стала активно проявляться особенно в те исторические моменты, когда от лидеров особенно требовалось проявление твердой политической воли, например, для проведения коренных реформ, смещения акцентов в бюджетной политике государства и т.д. Так, премьер-министр не имел возможности в полной мере осуществлять функции чрезвычайного управления в случае стихийных бедствий, угроз национальной безопасности и т.д., что в конечном счете снижало эффективность контроля над кризисными ситуациями. Уместно вспомнить в этой связи нерешительность и отсутствие твердости, проявленные премьер-министром страны во время землетрясения в районе Кансай и в момент газовой атаки секты «Аум синрикё» в Токийском метро в 1995 г. Некоторые политологи, например, К.Какэя, даже запустили в оборот политологической лексики специальный термин «политика без лидерства» (ридасиппу наки сэйдзи»)[213].

Организационные и правовые проблемы
центрального правительства

Важными проблемами административной реформы являются вопросы бесперебойной и слаженной работы правительства, эффективности центральной правительственной структуры. Среди стоящих перед административной реформой проблем основными являются следующие.

Во-первых, в японской модели парламентско-кабинет-ного правления кабинет министров сосредоточил в одних руках и исполнительную власть (как высший ее орган в соответствии с конституцией), и законодательную власть (формируясь за счет депутатского корпуса и на основе решений парламента). Парадоксально, что именно эта противоречащая принципу разделения властей концентрация власти привела к тому, что кабинет не смог проявить себя самостоятельным и политически сильным субъектом в системе принятия государственных решений. Будучи органом парламентского большинства и являясь по этой причине заложником политической конъюнктуры, кабинет оказался неспо-собным проявить политическую волю и упорство, достаточную для выдвижения и реализации долгосрочного стратегического курса. По сути речь идет о том, что административные функции кабинета министров оказались перепорученными отдельным министерствам и ведомствам, которые фактически узурпировали и политическую составляющую государственной политики. В этой связи и выдвижение кабинетом новых стратегических установок перешло в зависимость от многочисленных факторов сиюминутного характера: прочности позиций правящего большинства в парламенте, близости всеобщих выборов, внутрипартийной ситуации и т.д. Таким образом, проблему роли и значения правительства при формировании государственной политики следует рассматривать в контексте гораздо более широкой проблемы взаимоотношений политического и бюрократического начал в системе государственного управления. Повышение политической составляющей в решениях исполнительной власти, усиление роли профессиональных политиков в формировании этих решений путем усиления их координирующих и контрольных функций на завершающих этапах согласования проектов решений стало одним из основных рефренов идеологии реформ.

Во-вторых, еще одну особенность японской системы государственного управления составляет «двойная структура» подготовки административных решений, в рамках которой стратегические вопросы государственной политики разрабатываются параллельно правительством и политическими органами правящей партии (секциями Совета по политическим вопросам ЛДП). Большой знаток японской модели принятия решений И.Мура-кава, обосновывая ее легитимность, отмечал, что партия большинства в большей степени, чем партия меньшинства, естественным образом берет на себя ответственность на принятие решений, т.к. именно она отражает «систему ценностей народа»[214]. В связи с фактическим крахом «системы 1955 года» в начале 90-х годов подобная модель начала переживать системный кризис, несмотря даже на то, что ЛДП в значительной степени вернула себе утраченные позиции в парламенте. В этой связи на повестку дня встал вопрос о поисках новых механизмов выработки важных политических решений, не завязанных на старую «двойную структуру».

В-третьих, большую остроту для Японии приобрела проблема слаженности и согласованности работы правительства, преодоления межведомственной разобщенности при подготовке решений. Именно эта проблема, известная в японском политическом сленге как проблема «вертикальной модели административного управления», стала одной из ключевых при проведении административной реформы 90-х годов. «Вертикальные механиз-мы» подготовки решений, ориентированные на узковедомственные интересы, наносили существенный вред государственным интересам и с той точки зрения, что они препятствовали межведомственной координации, постоянно генерировали политику «перетягивания канатов» как между правительственными органами, так и между отдельными структурными подразделениями в рамках этих органов. Как отмечал один из руководителей Общественного комитета административной реформы С.Намикава, «вертикальное государственное управление» (татэвари гёсэй) заставляет чиновников «зашориваться» в рамках своего подразделения, не позволяет взглянуть на управленческую проблему с широких, государственных позиций[215].

Наконец, в-четвертых, серьезную для Японии проблему представлял вопрос о реорганизации внутренней структуры правительства в соответствии с требованиями наибольшей эффективности и общественных потребностей. В целом Япония не составляет исключения среди большинства развитых стран Запада, в которых остро стоит аналогичная проблема консерватизма бюрократии, ее стремления не допустить политиков к решению вопросов своей внутренней организации [216]. Если ведомства повсюду в мире пытаются не допустить реформы и как минимум сохранить статус-кво, то политические руководители стремятся к усилению контроля над ведомствами путем применения своей политической власти. При этом с учетом того обстоятельства, что бюрократия, имея относительно узкий круг клиентуры в виде «групп по интересам», в значительной степени преследует собственные корыстные цели, а политики, особенно общенационального масштаба, пользуются прерогативой представлять широкие общественные интересы, возникает потребность в повседневном контроле бюрократического процесса со стороны избранных народом политиков, а проще говоря – в общественном контроле над работой правительства.

Вышедшая в 1993 г. книга известного японского политика Одзава Итиро под заголовком «План преобразования Японии» [217] содержала множество идей, которые легли в основу административной реформы 90-х гг. Сюда, прежде всего, входил план введения т.н. «политической номенклатуры» в состав отдельных министерств и ведомств: вице-министров, политических советни-ков, канцелярии кабинета министров и проч. Концепция И.Одзава охватила 2 основных направления преобразовательской деятельности: децентрализацию управления и усиление политического контроля над бюрократией. Запущенная в конце 90-х гг. административная реформа во многом явилась конкретным воплощением идей И.Одзава.

Не вызывает сомнения тот факт, что решение обозначенных проблем не может быть достигнуто за счет краткосрочных мероприятий и представляет собой долгосрочную цель реформы системы государственного управления в соответствии с новыми требованиями эпохи. Важным условием достижения этой цели является структурно-функциональная реорганизация кабинета министров, наделение министерств и ведомств новыми функциями в соответствии с требованиями дерегулирования экономической и общественной жизни страны, изменениями в мировой экономике, новыми задачами экономической, научно-техни-ческой и социальной политики.