Сущность политического лоббизма

Под группой интересов как социальной базы политиче­ского лоббизма понимают совокупность индивидов, взаи­модействующих друг с другом на основе общности инте­ресов путем формальных или неформальных связей. Одни группы интересов могут иметь свои собственные нефор­мальные правила общения и совместных действий, тогда как другие, носящие более формальный характер, выраба­тывают вполне определенные условия сбора и согласован­ного взаимодействия.

В основе деятельности этих образований лежат группо­вые интересы их членов. Причем эта деятельность часто выходит далеко за рамки политической сферы. Такие группы интересов создаются, например, фанатами спортив­ных команд, музыкантов и т.п. По своей сути они близки к социальным движениям, только не являются такими же массовыми и могут не иметь атрибутов формальной орга­низации. Политика не всегда является их главной сферой активности.

Наличие групп интересов в обществе — результат соци­ального взаимодействия. По мере своего развития общество структурируется в развитую совокупность разнообразных конкурирующих и сотрудничающих между собой социаль­ных групп. В ходе взаимодействия групп происходит согла­сование различных потребностей, их иерархизация и выра­ботка общегрупповых целей, т.е. агрегация интересов.

Социальная группа, которая артикулирует свои инте­ресы в общественной среде и стремится их институциона­лизировать, получила название группы интересов. Члены группы могут иметь не только общие интересы, но и цен­ности, ориентации и другие характеристики.

В политической социологии группы интересов изуча­ются и как способ социализации индивида, приобретения им своей идентичности. Группы могут становиться участ­никами политического процесса, если их интересы находят выражение в политической среде. В этом случае интересы преобразуются в требования, побуждающие органы госу­дарственной власти и других участников политической жизни к конкретным практическим действиям. Выходя в публичную сферу, группы интересов становятся на путьинституционализации, т.е. закрепления своего места в про­цессе принятия решений и сферы интересов, которые они отстаивают. Они стремятся к реализации своих требова­ний, например, путем принятия государственными инсти­тутами, органами местного самоуправления, частными организациями (в том числе бизнес-структурами) конкрет­ных решений. Таким образом, группа интересов — это такая социальная группа, которая стремится выразить, добиться реализации и институционализировать свои интересы в общественной среде.

Группы интересов рассматриваются в социологии в рам­ках разных общих концепций, моделей. Родоначальником теории заинтересованных групп как структурной основы рассмотрения взаимоотношений между государственной властью и гражданами был А. Бентли. Он рассматривал общество через совокупность различных групп интересов, причем количество групп в конкретный момент ограничи­вается интересами, ради которых они созданы и действуют. Характерными чертами групп интересов в рамках корпора- тивистской модели (по Ф. Шмиттеру) является то, что они иерархически упорядоченные и функционально дифферен­цированные.

Существует несколько вариантов классификации групп интересов: традиционные; институционализированные; различающиеся по целям — группы защиты и группы про­движения конкретных целей (Ж. Блондель); по характеру членства — закрытые и открытые для вступления в них; по характеру преследуемой выгоды — преследующие кол­лективную выгоду и преследующие узкогрупповую выгоду (Т. Мэттьюз).

Возникновение и функционирование групп интересов рассматривается в современном обществе как положитель­ный фактор, свидетельствующий о его демократичности.

Что касается групп давления как организационной основы формирования политического лоббизма, то они близки по своей сути к группам интересов. Но они явля­ются более постоянными и естественными участниками политического процесса, поскольку под группой давления обычно понимается объединение людей, которое специ­ально создается с целью влияния на ход политического процесса путем отстаивания интересов своих членов. Такое объединение становится выразителем групповых интересов в правительственных центрах принятия решений.

Существование групп давления (так же как и групп интересов) является важным компонентом демократиче­ского процесса, поскольку они выполняют функцию ком­муникативного канала между органами власти и теми, на которых эта власть направлена. Как писал А. Бентли в своей работе «Процесс осуществления правительствен­ной власти: изучение общественных давлений» (1908), воз­действие групп на государственное управление является динамическим процессом, в ходе которого осуществляется продвижение интересов в сфере правительственной власти с целью заставить ее подчиниться воле и влиянию групп. Таким образом, политический процесс А. Бентли пред­ставлял как результат воздействия «групп, давящих друг на друга, формирующих друг друга и выделяющих новые группы и групповые представления для посредничества в обеспечении общественного согласия».

М. Дюверже отмечал, что группы давления представляют ограниченное число граждан с особенными или частными интересами, чем они отличаются от партий, которые опира­ются на поддержку широких слоев населения. Их отличие от партий также заключается в том, что они не стремятся к захвату власти или к участию в ее отправлении.

Группы давления не являются официальными участ­никами выборов. Их цель в ходе избирательной кампании может состоять в поддержке определенных кандидатов, выдвигаемых основными участниками выборов (например, партиями и т.п.), путем влияния на электорат. Если под­держиваемый группой давления кандидат будет избран, ее члены в последующем рассчитывают на него при продви­жении своих интересов.

Заслуживает внимания классификация «групп давления» Т. Мэттьюзом, который предлагает различать их: по ста­тусу — группы инсайдеров, систематически контактирую­щих с правительством, и группы аутсайдеров, не имеющих связей с правительством; по наличию у группы функции — когда, например, ставится цель получения материальных выгод (корпоративные группы), или отсутствию такой функции, когда группы сосредоточены только на полити­ческих целях.

По характеру деятельности группы давления делятся на одноцелевые и многоцелевые. Относящиеся к первому типу группы давления стремятся повлиять, например, на прохождение в парламенте одного законопроекта и суще­ствуют для достижения только этой конкретной цели. Дея­тельность многоцелевых групп многопрофильна и не огра­ничена спецификой задач только одного типа. В этой связи заслуживает внимания классификация групп давления, данная М. Дюверже, который выделил среди них специаль­ные группы давления, занимающиеся только политической деятельностью (например, парламентские), и частичные, для которых оказание политического давления является только одной из функций.

Распространена также градация групп давления по тер­риториальному признаку (на общегосударственном уровне или в отдельных регионах), по уровню и масштабам дея­тельности (только в парламенте, парламенте и правитель­стве, в региональных органах власти, местном самоуправле­нии), а также по этническому признаку.

Субъекты давления — это те структуры, которые соз­даются для воздействия на государственные учреждения в частных интересах (Н. Джордан). Отечественный иссле­дователь С. П. Перегудов предлагает применительно к Рос­сии рассматривать субъекты давления как особую кате­горию групп давления в силу той исключительной роли, которую они играют в российском политическом процессе. Таким образом, группы интересов могут самостоятельно осуществлять действия, квалифицируемые как политиче­ское давление (становясь фактически группами давления), либо создавать для осуществления этой функции специаль­ные структуры, предназначенные для влияния на государ­ственную политику в интересах группы.

Если группы интересов представляют прежде всего социальный феномен, то группы давления (и субъекты дав­ления) — феномен преимущественно политический, базиру­ющийся на тех связях, которые возникают между членами группы, субъектами давления и институтами политической власти.

Третьим из названных нетрадиционных участников политического процесса являются лобби. Для того чтобы выделить качественные отличия лобби от двух предыду­щих, необходимо обратиться к предыстории возникновения лоббизма. В средневековой Англии словом «лобби» назы­вали крытые галереи и прогулочные площадки в монасты­рях. Позже ими стали обозначать вестибюль и коридоры в здании английского парламента, куда депутаты палаты общин уходили голосовать. В связи с отсутствием специ­альных кабинетов депутаты были вынуждены оставаться долгое время в этих коридорах Вестминстерского дворца, где их настигали, хватая за пуговицы сюртуков, первые лоб­бисты — толпы просителей со всех концов страны с жало­бами и ходатайствами.

Политический смысл лоббизм приобрел в конце XVIII — начале XIX в. В Соединенных Штатах лоббизм осуществлялся в соответствии с принятой в 1789 г. первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жало­бами. В 1876 г. был принят закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента.

Долгое время под лоббизмом в США понималось откры­тое и настойчивое отстаивание прежде всего определенных внешнеполитических интересов. Именно этот смысл был вложен в Закон 1938 г. об иностранных агентах, обязываю­щий их регистрироваться и отчитываться о своей деятель­ности. Нормы закона применялись, если одна из сторон действовала от имени иностранного правительства, ино­странной политической партии, самостоятельного ино­странного субъекта, который занимался лоббистской дея­тельностью или являлся частью представительства этого иностранного клиента. Интересным является тот факт, что данный закон был принят в качестве меры по предотвраще­нию нацистской и коммунистической пропаганды в США. Только в 1966 г. в него были внесены поправки, сместив­шие акцент с пропагандистской на политическую и эконо­мическую деятельность.

Позднее, в 1964 г., термин «лоббирование» в США начал обозначать «покупку голосов за деньги в коридорах Кон­гресса», т.е. изначально лобби рассматривали как коррупци­онную составляющую. Такая практика сначала осуждалась общественностью, но потом закрепилась в политическом процессе многих западных стран. Пик популярности тер­мина «лоббизм» в западной социологии приходился на 50—60-е гг. XX столетия.

Под лоббизмом (англ. lobbyism, от lobby — кулуары) стали понимать давление на парламентариев путем личного или письменного обращения либо другим способом (организацией массовых петиций, потока писем, публикаций, подкупом) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которых — добиться принятия или отклонения законопроекта.

Некоторыми отечественными исследователями лоб­бирование рассматривается как процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения (Толстых).

Причина распространения лоббизма во многих западных странах объясняется расширением внепарламентского про­цесса взаимодействия государства и гражданского обще­ства в целях принятия определенных политических реше­ний. Некоторые люди по разным причинам не обращаются для защиты и продвижения своих интересов к партиям и движениям, стараясь решить свои вопросы кулуарно. Поэтому практика лоббирования частных интересов стала распространяться с парламентской сферы на исполнитель­ную и судебную власть. По определению английского иссле­дователя С. Э. Файнера, под лоббизмом понимается любая деятельность структур, влияющих на органы государствен­ной власти в целях содействия собственным интересам.

Таким образом, лоббизм как процесс выступает в каче­стве специфической деятельности людей по оказанию дав­ления на органы государственной власти с целью повлиять на процесс принятия ими решений. Это — система и прак­тика реализации интересов различных групп индивидов путем организованного воздействия на законодательную, административную и прочую деятельность государствен­ных органов.

Модели и типология лоббизма

Каждая страна имеет свою модель лоббизма и техноло­гии его регулирования. Сначала рассмотрим зарубежный опыт.

В некоторых странах были приняты специальные законы о лоббистской деятельности (например, в США и Канаде). В других странах при отсутствии специальных законов о лоббизме применяются технологии его правового регулирования за счет других нормативных актов и орга­низационных мер (например, в Великобритании, Германии, Франции).

И в том, и в другом случае правовые акты направлены на легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Они предусматривают откры­тую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие офи­циальный доступ к ведомствам федерального правитель­ства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Рассмотрим зарубежные технологии регули­рования лоббистской деятельности в США, Канаде, Вели­кобритании, Германии и Франции — странах, имеющих наибольший опыт решения этой проблемы.