Отличительные особенности политического процесса в российских республиках
В советское время в состав РСФСР входил целый ряд национально-государственных образований - 16 автономных республик (АССР), пять автономных областей (АО) в составе краев и областей, 10 автономных округов (АО) в составе краев и областей. После распада СССР лидеры российских республик потеряли перспективы повышения статуса своих государственных образований до уровня союзных республик. Республики сделали ставку на расширение своих полномочий в рамках Российской Федерации. При этом некоторые республиканские руководители рассматривали возможность выхода из состава России и создания независимых государств. В полной мере этот сценарий был реализован новым националистически настроенным руководством Чечни.
При этом позиции национальной бюрократии, сформировавшейся в советские времена, в большинстве республик оказались очень устойчивыми. Для республик очень характерен “партократический” сценарий переходного периода, когда ключевые посты заняли крупнейшие представители партийно-советской элиты. Например, в Адыгее и Северной Осетии первые секретари обкомов КПСС в 1990 г. стали еще и председателями Верховного Совета. Затем они же выиграли президентские выборы в своих республиках. При этом А.Джаримову в Адыгее удалось выиграть и повторные выборы в январе 1997 г. Интересно, что еще в конце 1998 г. в пяти республиках у власти находились бывшие партийные руководители (Адыгея, Бурятия, Кабардино-Балкария, Республика Коми, Татарстан). Таким образом, на послеавгустовском этапе регионального политического процесса для республик была очень характерная преемственность власти. Здесь, как правило, не нашлось альтернативных элитных групп, готовых взять власть в свои руки. Поэтому власть сохранила одна из групп традиционной советской элиты. “Обвал” старой элиты произошел только в Чечне, а в 1993 г. в Калмыкии.
Элита республик сделала ставку на укрепление власти в рамках новой политической системы. Для этого республики одна за другой стали вводить пост президента. Первые в истории выборы президента республики прошли еще в июне 1991 г. в Татарстане. К осени 1993 г. президенты были избраны еще в девяти республиках. В октябре 1991 г. попытка провести президентские выборы была предпринята в Калмыкии, но ни один из кандидатов не сумел набрать нужное число голосов. Тогда же президентом Чечни стал лидер националистов Д.Дудаев, взявший курс на отделение от России. В декабре-январе 1991-92 гг. выборы проходили еще в шести республиках - Адыгее, Кабардино-Балкарии, Марий Эл, Мордовии, Чувашии и Якутии. В Чувашии выборы сорвались, поскольку никто из кандидатов не получил требуемое количество голосов. В остальных случаях выборы состоялись. Почти везде победу одержали председатели Верховных Советов - крупнейшие фигуры местной элиты, чья победа была практически запрограммирована. В Кабардино-Балкарии выборы выиграл бывший председатель Верховного Совета В.Коков, в прошлом - партийный руководитель республики (второй тур выборов был безальтернативным). Лишь в Мордовии сенсационную победу одержал “демократ” В.Гуслянников, не имевший номенклатурных корней. В марте 1992 г. президентские выборы состоялись в Туве, там победу одержал председатель Совета министров Ш.Ооржак, фактически не имевший альтернативы.
В остальных республиках первым лицом остался председатель Верховного Совета, причем во многих из них складывалось двоевластие, объясняемое усилением позиций председателей Советов министров. Например, для Бурятии было характерно открытое противостояние председателя Верховного Совета Л.Потапова и председателя Совета министров В.Саганова. Черты двоевластия наблюдались в Карелии, Республике Коми, Северной Осетии. В первой половине 1993 г. президентские выборы прошли в новом субъекте федерации - Ингушетии, а также в Калмыкии. В обоих случаях у власти утвердились новые лидеры. В Ингушетии это был генерал Р.Аушев. В Калмыкии к власти пришел молодой предприниматель К.Илюмжинов, после чего прекратилась затянувшаяся борьба между кланами традиционной советской элиты Калмыкии. В то же время в Мордовии произошел обратный процесс. Здесь была восстановлена советская форма правления, пост президента отменили через Конституционный суд. Рычаги управления вновь оказались в руках традиционной элиты.
Отношения в рамках федерации в этот период были урегулированы Федеративным договором, подписанным в 1992 г. Под взаимоотношения центра и регионов в рамках постсоветской Российской Федерации была подведена правовая база. Однако Татарстан отказался участвовать в подписании этого договора. Новым пиком суверенизации стал референдум в Татарстане в марте 1992 г. по вопросу о провозглашении республики суверенным государством и субъектом международного права. Ответ избирателей был положительным. Отношения федерального центра с республиками в послеавгустовский период урегулированы не были.
Таким образом, в послеавгустовский период республики разделились на два типа. В одних была введена президентская форма правления, власть стала персонифицированной, сконцентрировалась в одних руках. По этому пути сразу же пошли Адыгея, Кабардино-Балкария, Марий Эл, Татарстан, Тува, Якутия (а также Чечня), позже к ним присоединились Ингушетия и Калмыкия. Некоторые из этих республик взяли курс на дальнейшее обособление от России (Татарстан). В других республиках фактически сохранилась советская форма правления. Двумя конкурирующими центрами власти стали Верховный Совет и Совет министров, которые обычно возглавлялись лидерами противостоящих друг другу групп традиционной элиты. Иногда это противостояние шло по национальному признаку (между председателем Верховного Совета Республики Коми, русским Ю.Спиридоновым и премьер-министром, коми В.Худяевым) или носило характер внутриэтнической клановой борьбы (Северная Осетия).
В послеоктябрьский период президентская форма правления была введена в большинстве из оставшихся республик. В декабре 1993 - январе 1994 гг. выборы прошли в Башкирии, Северной Осетии и Чувашии (кроме того новые выборы состоялись в Ингушетии, их опять выиграл Р.Аушев). В первых двух республиках победу одержали председатели Верховных Советов, причем в Северной Осетии главным конкурентом был премьер-министр С.Хетагуров. Только в Чувашии региональным руководителем стал представитель “новой волны”, бывший министр юстиции России Н.Федоров.
В апреле-июне 1994 г. вопрос о власти разрешился еще в трех республиках - Бурятии, Карелии и Республике Коми. В Бурятии была введена президентская форма правления. В Республике Коми всенародно избирался глава республики (официальное название взамен президента, поскольку институт президентства в республике не смогли ввести с помощью референдума), в Карелии - председатель правительства. Во всех трех случаях победу одержали председатели Верховных Советов, основными соперниками которых стали председатели Советов министров (в Республике Коми он баллотировался сам, в Бурятии выставил своего заместителя, в Карелии премьер-министр снял свою кандидатуру, и выборы были безальтернативными). В 1995 г. была урегулирована ситуация в Мордовии, где ввели пост главы республики. Эту должность занял избранный на переходный период Конституционным собранием Н.Меркушкин.
В результате только пять республик не ввели к концу 1995 г. президентскую или квазипрезидентскую форму правления. Это были Республика Алтай, Дагестан, Карачаево-Черкесия, Удмуртия и Хакасия. В большинстве из них сохранялись два центра власти и фактически советская форма правления (кроме Дагестана и Карачаево-Черкесии, о которых см. ниже). Тем временем в Калмыкии в октябре 1995 г. прошли вторые по счету президентские выборы, которые были безальтернативными и только укрепили власть К.Илюмжинова.
Послеоктябрьский период ознаменовался урегулированием отношений республик с федеральным центром. Еще в декабре 1993 г. лидер процесса суверенизации Татарстан фактически сорвал выборы в Федеральное Собрание на своей территории (явка составила 12%). Тогда же был введен конституционный принцип равноправия субъектов федерации. Весной 1994 г. положение стало выправляться. Был найден новый инструмент урегулирования отношений - договор о разграничении полномочий, заключаемый с субъектом федерации в индивидуальном порядке. Федеральный центр сыграл на экономических интересах республик. В сущности республиканские лидеры были заинтересованы не в выходе из состава России, а в широких полномочиях в сфере экономики. С помощью договоров они получили эти полномочия, что сняло вопрос о сепаратизме. Первый по времени договор был заключен с Татарстаном (февраль 1994 г.), затем с Кабардино-Балкарией (июль 1994 г.) и Башкирией (август 1994 г.). В 1995 г. договора с центром заключили Северная Осетия, Якутия, Бурятия и Удмуртия.
В 1996-98 гг. республики в целом сохранили свое особое положение в рамках федерации, но постепенно они потеряли привилегии. Центр стал обращать больше внимания на несоответствие республиканского законодательства федеральному. Затормозился процесс заключения договоров о разграничении полномочий. В 1996 г. договора были подписаны лишь с Республикой Коми и Чувашией, в 1997 г. ни одна республика не удостоилась такого права, в 1998 г. - Марий Эл. В результате 11 республик из 21 к осени 1998 г. не заключили с центром договор о разграничении полномочий, хотя изначально эти договора предназначались как раз для республик. Зато в 1997 г. в большинстве республик был введен пост представителя президента. К концу 1998 г. представителей президента не было только в трех республиках - Башкирии, Татарстане и Якутии. В отношениях с республиками стал использоваться экономический инструмент. Потеряли свои экономические привилегии Ингушетия и Якутия. Другие республики были теснее интегрированы в российское экономическое пространство, поскольку в большинстве своем они зависят от дотаций из федерального центра.
Форма правления изменилась почти во всех республиках, в которых сохранялось двоевластие советского типа. В 1996 г. пост всенародно избираемого председателя правительства был введен в Хакасии, в 1997 г. - в Республике Алтай. В начале 1998 г. вопрос о всенародных выборах главы республики был решен в Удмуртии, осенью 1998 г. - в Карачаево-Черкесии. Вновь поставлен вопрос о переходе к президентской форме правления в Дагестане. Только в этих трех республиках России в 1998 г. не было всенародно избранных руководителей.
В 1996 г. в республиках началась серия повторных президентских выборов. Весной 1996 г. выборы прошли в Татарстане. Они были безальтернативными, и М.Шаймиев подтвердил свое безусловное лидерство в республике. В декабре 1996 г. был вновь избран на свой пост президент Якутии М.Николаев, а вот первые в истории выборы председателя правительства Хакасии привели к сокрушительному поражению действующего премьер-министра и победе депутата Госдумы А.Лебедя. В январе 1997 г. повторные выборы провели Адыгея и Кабардино-Балкария, в марте - Тува. Во всех случаях уверенную победу одержали действующие руководители, продемонстрировавшие незыблемость своих позиций. Выборы в Кабардино-Балкарии были безальтернативными. В то же время в Марий Эл действующий президент В.Зотин даже не прошел во второй тур, а победу одержал представлявший КПРФ и движение “Честь и Родина” бывший глава районной администрации В.Кислицын (позднее примкнувший к НДР). В конце 1997 г. свои полномочия на выборах подтвердили руководители Республики Коми и Чувашии Ю.Спиридонов и Н.Федоров. Но первые выборы главы Республики Алтай привели к поражению действующего руководителя (избранного парламентом) и победе депутата Госдумы, представителя ДВР С.Зубакина.
В первой половине 1998 г. вторые по счеты выборы глав республик прошли в Северной Осетии, Карелии, Мордовии, Бурятии и Башкирии, третьи - в Ингушетии. В Северной Осетии действующего президента, бывшего первого секретаря обкома КПСС А.Галазова обыграл А.Дзасохов, который являлся партийным руководителем республики еще до А.Галазова, а потом был членом политбюро ЦК КПСС. Новым руководителем Карелии был избран мэр Петрозаводска С.Катанандов. Прошли также выборы руководителя Мордовии. Глава республики, избранный в 1995 г. Конституционным собранием, подтвердил свои полномочия на всенародных выборах. Свои полномочия подтвердили на выборах президенты Ингушетии, Бурятии и Башкирии. К концу 1998 г. в России остались лишь три субъекта федерации, в которых первые лица не имеют статуса всенародно избранных, - Дагестан, Карачаево-Черкесия и Удмуртия.
В настоящее время в 13 республиках из 21 существует президентская система власти. Для многих из них характерны авторитарные тенденции, концентрация власти в руках одного человека. Есть республики, в которых президент одновременно является председателем правительства (Бурятия, Марий Эл, Тува). Характерными стали безальтернативные выборы по “центральноазиатской модели”, проводимые в Кабардино-Балкарии и Татарстане. В таких республиках, как Калмыкия и Кабардино-Балкария, которые характеризуются максимальной концентрацией власти, велись разговоры даже о пожизненном президентстве. Во многих республиках наблюдаются этнократические тенденции - сосредоточение власти в руках представителей титульного этноса и оттеснение от власти русских.
В ряде республик был введен пост вице-президента (Кабардино-Балкария, Ингушетия, Калмыкия, Тува, Чувашия, Якутия). Этот пост прежде существовал в Ингушетии, Марий Эл и Татарстане. Часто он специально отдается представителю русской общины для урегулирования межнациональных отношений и снятия обвинений в этнократизации власти. В паре с русскими избирались президенты Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Тувы. В некоторых регионах вице-президент возглавляет правительство (Калмыкия, Чувашия), такая ситуация имела место и в Якутии. Существуют примеры республик, в которых помимо президента есть вице-президент и премьер-министр (Кабардино-Балкария). В Башкирии, Татарстане и некоторых других республиках используется наиболее простая и функциональная схема: президент плюс премьер-министр.
Законодательная власть в республиках с президентской формой правления обычно подконтрольна исполнительной. В некоторых республиках действуют двухпалатные парламенты (Башкирия, Кабардино-Балкария, Якутия), которые не способны превратиться в альтернативный центр власти. Конфликты между ветвями власти для республик не характерны (исключение до 1998 г. составляла Чувашия). Далеко не во всех республиках проводятся всенародные выборы глав местного самоуправления: районные и городские руковдители назначаются президентом или избираются представительными органами местного самоуправления.
Еще в ряде республик форму правления можно определить как квазипрезидентскую, или губернаторскую. Глава республики не называется президентом, но фактически выполняет ту же функцию. В Республике Коми и Мордовии всенародно избирается глава республики. Аналогичная форма правления вводится в Удмуртии. В нескольких регионах проводятся всенародные выборы председателя правительства - первого лица в республике. Это - Республика Алтай, Карелия, Хакасия.
В Республике Алтай, Удмуртии и Хакасии дольше всех сохранялась парламентская система, когда первым лицом считался председатель парламента, а исполнительную власть возглавлял утверждаемый парламентом премьер-министр. Однако она была отменена в Хакасии в 1996 г., в Республике Алтай - в 1997 г., в Удмуртии - в 1998 г.
Для таких республик, как Алтай, Карелия, Коми, Удмуртия, Хакасия характерно доминирование русской общины в политической жизни. Поэтому многие особенности политического процесса сближают эти республики с краями и областями. “Классические” особенности политического процесса в республиках - этнократизация, суверенизация, авторитарные тенденции характерны прежде всего для республик с высокой долей титульного населения (Татарстан, Кабардино-Балкария) или сильными национальными лидерами (Башкирия).
Особая ситуация долгое время сохранялась в Карачаево-Черкесии. Здесь глава республики В.Хубиев не избран на всенародных выборах. Он был назначен президентом России, и ему до 1998 г. удавалось удерживаться у власти, несмотря на многочисленные протесты. Карачаево-черкесский феномен во многом объяснялся влиянием В.Хубиева в республике (занял пост председателя облисполкома еще в 1979 г.). Но в 1998 г. вопрос решился, и на 1999 г. были назначены всенародные выборы главы республики.
Необычная система власти существует в Дагестане. Здесь президентская форма правления была дважды отвергнута на референдуме. Национальный состав республики настолько сложен, что концентрация власти в руках одной этнической группы может привести к межэтническим конфликтам и распаду республики (реальные шансы победить на президентских выборах имеют представители только двух народов - аварцев и даргинцев). В республике в 1994 г. был создан коллективный орган управления - Госсовет, который включает 14 представителей основных народов Дагестана. Председатель Госсовета является главой республики. Госсовет и его председатель избираются специально созываемым для этой цели Конституционным собранием, одна половина которого - депутаты парламента (Народного собрания), другая избирается представительными органами местного самоуправления. Председатель Госсовета был избран в 1994 г. на два года, но в 1996 г. его полномочия были продлены. В 1998 г. были сняты ограничения, которые не позволяли одному и тому же лицу и представителям одной и той же национальности занимать пост главы республики более одного срока. Новые выборы председателя Госсовета в июне 1998 г. вновь подтвердили полномочия даргинца М.Магомедова.