Исторический опыт российского парламентаризма. Представительная власть в России в контексте общемировой практики парламентаризма. Новации в избирательном законодательстве: 2004-2009 гг.

В отечественном обществоведении понятие "парламентаризм" трактуется по-разному, хотя в общем речь идет о парламентской системе организации и функционирования верховной государственной власти при разделении ее законодательных и исполнительных функций. В узком смысле слова под парламентаризмом понимается верховенства, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним. В широком смысле - его существенная роль, т.е. нормальное функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также контрольными полномочиями. А. Оболонский говорит о значимости для самой сути парламентаризма и законотворчества политико-правовой ориентации на культуру диалога, поиск конструктивного компромисса. Представляется справедливым суждение И. Кривогуза о парламентаризме как о способности представительного органа свободно обсуждать и принимать политические решения в виде законов. Причем подразумевается, что речь идет о демократически легитимированном народном представительном органе, действующем в системе разделения властей.

Можно сказать, что в своем развитии российский парламентаризм прошел несколько этапов:

1. досоветский этап (1906-1917): впервые Государственная дума как представительное законодательное учреждение Российской империи с ограниченными правами была введена согласно Манифесту Императора Николая Второго «Об учреждении Государственной думы» (получила название «булыгинской») и «Положению о выборах в Государственную Думу» от 6 августа 1906 и Манифесту «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905. Впервые в российской истории парламент, пусть и в урезанном виде, получил право участвовать в управлении государством.

2. советский этап (1917-1991):

· стратегия «уничтожения парламентаризма» отрабатывалась в контексте принижения парламентских учреждений и их квалификации как «продажные», «прогнившие», где только тем и занимаются, что болтают со специальной целью «надуть простонародье»;

· по советским конституциям 30-х гг. (Конституции СССР 1936 г., «сталинской», и республиканским Конституциям) ряд принципов и институтов представлен в несколько демократически расширенном облике. Реабилитировались, так сказать, и некоторые элементы парламентаризма — законодательная (представительная) власть определенно связывалась, прежде всего, с исключительными прерогативами Верховного Совета СССР (ст. 32) — высшего органа государственной власти страны;

· советские Конституции 70-х гг. (союзная 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г.), продолжая линию на преемственность социалистического принципа, несколько откорректировали его в контексте концепции уже так называемого «развитого социализма». Впервые в советском конституционном законодательстве КПСС выделялась из общего ряда общественных организаций в качестве «руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций» (ст. 6 Конституции СССР 1977 г.);

· конституционно-правовые реформы 1988–1990 гг., проходившие в СССР и РСФСР, заложили основы для развития современного российского парламентаризма. В соответствии с Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» (1988 г.) учреждалась двухзвенная структура органов законодательной власти — Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР, которые были сформированы в 1989 г.

!!!! Важным моментом явилось то, что Верховный Совет СССР получил статус постоянно действующего законодательного и контрольного органа государственной власти. До этого Верховный Совет СССР собирался на непродолжительные сессии, в перерывах между которыми «законодательствовал» его Президиум.

3. постсоветский этап (1993 – по настоящее время): в течение 1992–1993 гг. между Президентом РФ и Верховным Советом РФ постепенно нарастали противоречия, которые завершились осенью 1993 г. конституционным кризисом. Известным Указом Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 г. деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета была прервана, были объявлены выборы в новый законодательный и представительный орган страны — Федеральное Собрание РФ. Дальнейшее противостояние сторон исключило возможность конституционно-правовых способов разрешения конфликта. В результате Россия получила и новую Конституцию РФ, вступившую в силу 25 декабря 1993 г. (со дня официального опубликования), и новый парламент — Федеральное Собрание РФ, приступивший с начала 1994 г. к осуществлению своих функций «представительного и законодательного органа Российской Федерации».

Что касается общемировой практики становления парламентаризма, то необходимо отметить, что этот институт и в других странах прошел длительный путь развития. К примеру, в европейских государствах растущая «открытость» институциональных условий политической жизни гражданскому воздействия повлекла за собой постепенный демонтаж изначального додемократического и элитарного политического истеблишмента, и сделала возможным приход в парламент выходцев из широких слоев общества. Но не стоит забывать и о длительности существования представительных органов в развитых демократических странах, в то время как в России парламентаризм начал зарождаться сравнительно недавно (хотя и в 17, и в 18 и в 19 веках предпринимались попытки ограничить исполнительную власть).

Современный российский парламентаризм молод, но, несмотря на отсутствие в России долгое время такой формы правления, при которой парламент в системе государственных органов имел бы решающее значение, он возник не на пустом месте. Нельзя однозначно, руководствуясь политическими и идеологическими соображениями, отвергать отечественный опыт работы представительных учреждений, особенно в советский период. Требуют серьезного осмысления не только неудачи, но и достижения предшествующих поколений россиян. Такой подход является составляющей успешного развития российского парламентаризма и парламентского права в современных условиях, с учетом демократических традиций Российского государства.

Новации в избирательном законодательстве: 2004-2009 годы

1) в сентябре 2004 г. президент предложил отказаться от выборов в Государственную думу по одномандатным округам и перейти к строго пропорциональной системе представительства по партийным спискам;

2) по избирательному закону 2004 года в пять раз был повышен порог минимальной численности каждой из партий: с 10 000 членов, как допускал предыдущий закон, до 50 000. Кроме того, партия должна иметь представительство более чем в половине субъектов РФ. С 5% до 7% был повышен избирательный порог для партий, желающих пройти в Государственную Думу. Закон разрешил членам правительства не только состоять в партиях, но и занимать в них руководящие посты. Реформе подвергся и порядок избрания губернаторов. Теперь партия, победившая на выборах в местное законодательное собрание, получала право представить президенту кандидатуру на пост губернатора.

3) федеральным законом от 9 февраля 2009 года № 3-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов" был исключен институт избирательного залога как форма обеспечения выдвижения списков кандидатов на выборах. Указанные изменения были направлены на обеспечение равных возможностей кандидатов и политических партий, в том числе не обладающих соответствующими финансовыми возможностями, на участие в выборах;

4) федеральный закон от 5 апреля 2009 года № 42-ФЗ "О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определил порядок участия общественных объединений в выборах в органы местного самоуправления, установил новые формы участия общественных объединений, не являющихся политическими партиями, в выдвижении кандидатов на муниципальных выборах;

5) федеральный закон от 12 мая 2009 года № 94-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации" также направлен на реализацию положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года, касающихся обеспечения представительства в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации избирателей, проголосовавших за политические партии, федеральные списки кандидатов которых не допущены к распределению депутатских мандатов. Концептуальной новацией закона является норма, согласно которой по результатам выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации до распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов, допущенных к их распределению, осуществляется передача депутатских мандатов указанным выше федеральным спискам кандидатов с таким расчетом, что списку, получившему менее 7, но не менее 6 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов, передаются два депутатских мандата, а списку, получившему менее 6, но не менее 5 процентов - передается один депутатский мандат;

6) еще одним федеральным законом, направленным на реализацию положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года, стал Федеральный закон от 3 июня 2009 года № 108-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с сокращением количества подписей избирателей в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и уточнением оснований для регистрации кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления";

Кстати: большинство изменений в законодательстве о выборах, произошедших в 2009 году, были в основном направлены на реализацию тех задач, которые были поставлены Президентом Российской Федерации в своем Послании. Ярким доказательством этому стала поправка в Конституцию Российской Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы", в соответствии с которой был увеличен срок, на который избирается Президент Российской Федерации с 4 до 6 лет, а также увеличен срок, на который избирается Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации с 4 до 5 лет.

12. Политическая эволюция российского парламента и особенности политического участия российского парламента в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе (по материалам международного компаративного исследования "Парламентское представительство в Европе. 1848-2009 гг.»)

В отечественном обществоведении понятие "парламентаризм" трактуется по-разному, хотя в общем речь идет о парламентской системе организации и функционирования верховной государственной власти при разделении ее законодательных и исполнительных функций. В узком смысле слова под парламентаризмом понимается верховенства, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним. В широком смысле - его существенная роль, т.е. нормальное функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также контрольными полномочиями. А. Оболонский говорит о значимости для самой сути парламентаризма и законотворчества политико-правовой ориентации на культуру диалога, поиск конструктивного компромисса. Представляется справедливым суждение И. Кривогуза о парламентаризме как о способности представительного органа свободно обсуждать и принимать политические решения в виде законов. Причем подразумевается, что речь идет о демократически легитимированном народном представительном органе, действующем в системе разделения властей.

Можно сказать, что в своем развитии российский парламентаризм прошел несколько этапов:

4. досоветский этап (1906-1917): впервые Государственная дума как представительное законодательное учреждение Российской империи с ограниченными правами была введена согласно Манифесту Императора Николая Второго «Об учреждении Государственной думы» (получила название «булыгинской») и «Положению о выборах в Государственную Думу» от 6 августа 1906 и Манифесту «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905. Впервые в российской истории парламент, пусть и в урезанном виде, получил право участвовать в управлении государством.

5. советский этап (1917-1991):

· стратегия «уничтожения парламентаризма» отрабатывалась в контексте принижения парламентских учреждений и их квалификации как «продажные», «прогнившие», где только тем и занимаются, что болтают со специальной целью «надуть простонародье»;

· по советским конституциям 30-х гг. (Конституции СССР 1936 г., «сталинской», и республиканским Конституциям) ряд принципов и институтов представлен в несколько демократически расширенном облике. Реабилитировались, так сказать, и некоторые элементы парламентаризма — законодательная (представительная) власть определенно связывалась, прежде всего, с исключительными прерогативами Верховного Совета СССР (ст. 32) — высшего органа государственной власти страны;

· советские Конституции 70-х гг. (союзная 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г.), продолжая линию на преемственность социалистического принципа, несколько откорректировали его в контексте концепции уже так называемого «развитого социализма». Впервые в советском конституционном законодательстве КПСС выделялась из общего ряда общественных организаций в качестве «руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций» (ст. 6 Конституции СССР 1977 г.);

· конституционно-правовые реформы 1988–1990 гг., проходившие в СССР и РСФСР, заложили основы для развития современного российского парламентаризма. В соответствии с Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» (1988 г.) учреждалась двухзвенная структура органов законодательной власти — Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР, которые были сформированы в 1989 г.

!!!! Важным моментом явилось то, что Верховный Совет СССР получил статус постоянно действующего законодательного и контрольного органа государственной власти. До этого Верховный Совет СССР собирался на непродолжительные сессии, в перерывах между которыми «законодательствовал» его Президиум.

6. постсоветский этап (1993 – по настоящее время): в течение 1992–1993 гг. между Президентом РФ и Верховным Советом РФ постепенно нарастали противоречия, которые завершились осенью 1993 г. конституционным кризисом. Известным Указом Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 г. деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета была прервана, были объявлены выборы в новый законодательный и представительный орган страны — Федеральное Собрание РФ. Дальнейшее противостояние сторон исключило возможность конституционно-правовых способов разрешения конфликта. В результате Россия получила и новую Конституцию РФ, вступившую в силу 25 декабря 1993 г. (со дня официального опубликования), и новый парламент — Федеральное Собрание РФ, приступивший с начала 1994 г. к осуществлению своих функций «представительного и законодательного органа Российской Федерации».

Мировой опыт парламентаризма:

Что касается общемировой практики становления парламентаризма, то необходимо отметить, что этот институт и в других странах прошел длительный путь развития. К примеру, в европейских государствах растущая «открытость» институциональных условий политической жизни гражданскому воздействия повлекла за собой постепенный демонтаж изначального додемократического и элитарного политического истеблишмента, и сделала возможным приход в парламент выходцев из широких слоев общества. Но не стоит забывать и о длительности существования представительных органов в развитых демократических странах, в то время как в России парламентаризм начал зарождаться сравнительно недавно (хотя и в 17, и в 18 и в 19 веках предпринимались попытки ограничить исполнительную власть).

1) Парламент: выполняет функцию представительства, бюджетную функцию, законодательную функцию;

2) Парламент является двухпалатным в большинстве стран мира (механизм сдерживания палат друг друга, более тщательное рассмотрение законов, позволяет представлять интересы регионов);

3) Палаты могут по-разному соотноситься и формироваться (выбираться, быть пожизненными, назначаться).