При выработке целей в государстве можно выделить две модели его действий на данном этапе.

Модельуправления по целям — отражает жесткое регулирование и организацию совместных действий государственных органов, где поставленные перед ними задачи определяют все основные формы их взаимодействия, фиксируя начальные, окончательные, и промежуточные стадии деятельности ответственных лиц и организаций.

В данном случае процесс выработки государственных решений предполагает постановку конкретных, согласованных по времени и месту, а главное — по конкретному содержанию планируемых заданий.

Модельнецелевого планирования - создает более свободное пространство для государственных структур, которые вырабатывают общую программу действий, не будучи связанными жесткими требованиями относительно достижения тех или иных конкретных результатов.

В значительной степени такие действия связаныс решением слабо структурированньгх проблем. Такой тип поведения государственных структур складывается, когда органам управления и власти не совсем ясна окончательная задача, которую они должны решить, и потому они вынуждены действовать путем постепенного уточнения своих представлений как о желательных результатах, так и об общественных потребностях.

Для государства построение перспективных заданий представляет собой сложную и многоступенчатую процедуру. В целом можно выделить ряд следующих факторов, от которых непосредственно зависит эта процедура. К ним относятся:

— качество применяемых аналитических методик и экспертной поддержки;

— надежность гипотез;

— методы работы с информацией;

— наличие лиц (групповых объединений), способных генерировать оригинальные идеи и обобщать потоки проблем;

— возможность выдвижения альтернатив (не менее трех -максималистская максималистская безопасная);

— соответствие институционального дизайна реальному процессу целеполагания;

— способы согласования действий различных государственных органов;

— характер профессиональной подготовки кадров;

— уровень технического обеспечения решений.

Выработка альтернатив — это сложный процесс включающий в себя множество вариантов решений, который предусматривает не только применение аналитических процедур, но и оценку политических (качественных) подходов руководства.

В целом же на этой стадии госструктурами осуществляется выбор одного из следующих вариантов:

— сохранение прежней линии государственной политики в рамках традиционных расходов (ресурсов);

— сохранение прежней линии государственной политики при изменении ресурсной базы;

— частичная модификация прежней линии государственной политики;

— разработка нового курса государственной политики при сохранении прежних принципиальных подходов;

— разработка нового курса государственной политики при частичной трансформации принципиальных подходов;

— разработка принципиально новой государственной политики.

Конечной задачей является выбор наилучшей, наиболее приемлемой для политако-административных структур альтернативы при выдвижении целей.

При разработке и отборе альтернатив определяется верхние и нижние границы решений. Верхние границы фиксируют максимально возможные легальные ограничения деятельности государства по тому или иному вопросу, а нижние — определяют те параметры его деятельности, которые призваны сохранить само качество решаемой проблемы.

Например, нижние границы призваны предотвращать превращение действий по защите водоохранной зоны в мероприятия по ее застройке индивидуальными дачами граждан под прикрытием лозунгов о лучшем сохранении этой части природы усилиями частников.

В рамках этих ограничений выдвигаются предварительные цели, определяются планируемые средства и используемые ресурсы.

Эти показатели управленческой деятельности дают ответ на вопрос: соответствуют ли эти данные цели политическим установкам правящего режима и сколько данный проект будет стоить государству. Впоследствии полученные показатели меняются либо уточняются на основе применения более тонких аналитических технологий, способствующих операционализации вырабатываемых целей.

Сложное переплетение позиций и подходов участников целеполагания отражается и на используемых методах.

В целом, исходя из практического опыта, принципиальными для принятия государственных решений являются следующие методы:

1) интуитивные;

2) ссылки на прецеденты;

3) поиск аналогий;

4) выражение персональных предпочтений;

5) рациональные (математические, стоимостные и прочие научные);

6) инкрементальные (ориентированные на частичное улучшение ситуации);

7) смешанно-сканирующие (предполагающие разработку практических рекомендаций на основе применения определенной, объясняющей ситуацию в целом теоретической схемы);

8) экспериментальные;

9) ценностно-идеологические и мифологические (включающие применение устойчивых групповых критериев).

Стабилизацию применению тех или иных методов решения проблем в целевой форме придают институты, нормы взаимоотношений между различными органами государства, процедуры согласования управленческих документов. Их активность частично снижает и влияние неформальных практик, Эти регуляторы отражают особенности местоположения различных органов власти и управления, процедуры подготовки и обсуждения представленных проектов, порядок визирования документов и другие важные параметры деловых коммуникаций внутри аппарата государственного управления.

В конечном счете, совокупное воздействие множественных внешних факторов, способствует формированию многообразных политико-административных коалиций и альянсов, участвующих в определении государственных целей и ориентиров. Такого рода объединения не только предопределяют содержание решаемых властями конкретных задач и проектов, но и форматируют характер выполнения государством своих управленческих функций.

В отношении нерешения задачи, то обычно здесь складывается несколько вариантов. Так, еще в 60-х годах прошлого века французские ученые П. Мюлле и И. Сюрель выделили три таких варианта:

1) преднамеренное нерешение, обусловленное сознательным стремлением поштико-административньгх кругов (и их объединений) избежать практических действий по решению проблемы (наложение политическими структурами вето на решение проблемы);

2) дискуссионное нерешение, наступающее в результате публичного обсуждения проблемы и критики властей за их неумение справиться с ситуацией;

3) неосуществление решений, обусловленное противоречиями в позициях различных уровней власти и государственного управления в целом.

При всех сложностях и вариантах действий госорганов завершающей стадией данного этапа является легализация принятых решений, что предполагает их оформление в общепризнанной, официальной и законной форме в виде законов, приказов, указов, директив, организационно-методических указаний, распоряжений, протоколов и решений коллегий, циркуляров, инструкций, административных положений и пр.

При этом каждый из этих документов обладает собственной принудительной и побуждающей силой. Одни из них регистрируются в государственных органах, другие публикуются в широкой печати, третьи предназначены для служебного пользования. Эти решения предполагают свой порядок реализации, подключения к реализации соответствующих организационно-кадровых структур и привлечения соответствующих ресурсов, определения головных исполнителей и соисполнителей.

6. Этап реализации целей и завершающий этап

Выработанные в политико-административных структурах цели перспективной деятельности государства не только отражают завершение внутреннего цикла разработки решений, но и выступают предпосылкой их практической реализации.

В науке предлагаются различные подходы к теоретическому описанию данного этапа. Р. Елмор, выдвинув четыре основные модели продвижения политических целей:

1) системного управления(где делается акцент на правильном соотношении между иерархическим контролем и свободой действий конкретных исполнителей);

2) бюрократического менеджмента(в которой показывается оптимальное соотношение самостоятельной деятельности служащих с рутинизированными формами реализации общей политической линии);

3) организационного управления(где в основном рассматривается развитие конкретной организации как центрального звена этого процесса);

4) имплементации через конфликт и сделки(предполагающей акцент на соответствующих технологиях продвижения цели).

Многообразие факторов, осложняющее взаимодействие между государством и обществом в процессе реализации целей, выдвигает на первый план ряд принципов, соблюдение которых позволяет властям добиваться намеченных результатов и успешно продвигаться к намеченным целям. К таким принципам относятся:

— легитимация (расширение общественной поддержки) действий управляющих;

— сохранение директивного (обязывающего) характера управленческих действий, свидетельствующего об императивном продвижении принятых решений;

— обеспечение внутренней непротиворечивости принятых решений, снимающей изрядную долю сопротивления контрагентов относительно поставленных целей;

— адресность принятых решений, предполагающая направленность обращений правительства к исполняющим их конкретным субъектам;

— обоснованность принятых решений, демонстрирующая убедительность аргументации, обращенной к их исполнителям;

— своевременность выдвижения конкретных целей, отражающая их соответствие социально-политическому контексту реализации решений;

— гибкость конкретных решений, сохраняющая возможность своевременной коррекции государственными органами разработанных планов, способности правительства переходить к различным вариантам действий, сохранять регулятивные способности по отношению к внешним объектам даже в форс-мажорных обстоятельствах;

— установление ответственности управляющих (политиков) за реализацию принятых решений, укрепляющей зависимость между намечаемыми целями и деятельностью конкретных лиц и групп;

— решительность действий управляющих, позволяющая снизить эффект неопределенности ситуации, повысить у управляющих уверенность в своих силах;

— отказ от дисфункциональных методов целереализации, применения полумер и паллиативов, снижающих результативность предметно ориентированных действий;

— разработка резервных планов реализации проекта, призванных сохранить целенаправленность действий правительства даже в кризисных условиях.

Последовательная реализация обозначенных принципов встраивание выдвинутых государством целей в политический процесс. Соблюдение данных принципов позволяет государственным органам контролировать практическое воплощение проекта и его важнейшие параметры, сохранять оптимизм относительно успеха в реализации целей.

В целом сложность и многогранность процесса реализации целей обусловливает наличие двух внутренних стадий этого процесса.

Первая стадия может быть обозначена как непосредственная подготовка реализации решений. Она предусматривает дополнительный анализ ситуации для оптимизации реализации решений; уточнение и согласование исходных позиций административных структур, принимающих участие в воплощении целей; концентрацию и точечное распределение ресурсов в местах реализации целей; доведение решений до конкретных исполнителей и т.д.

На этой стадии органы государственного управления подводят ресурсы к местам их конкретного использования, вносят корректировки в согласование позиций непосредственных исполнителей (соисполнителей) решений, уточняют соответствие специализированных функций исполнительных структур предписанным им задачам.

Вторая стадия предусматривает действия по реализации решений и оперативному управлению этим процессом в конкретной социально-политической среде. В данном случае действия политико-управленческих органов государства концентрируются на повышении мотивации конкретных исполнителей, осуществлении упреждающего контроля за начавшимся исполнением решений, оценке реакции объекта управления на начавшиеся действия, а также других аналогичных задачах

Ключевая роль в продвижении и реализации целей принадлежит органам исполнительной власти, осуществляющим непосредственные действия по распределению и перераспределению ресурсов, взаимодействующим с правительственными контрагентами, юридически оформляющим предпринятые действия.

Следует подчеркнуть важную роль процедур согласования и координации деятельности различных структур.

В осуществлении этих задач особую роль играют деловые встречи ключевых фигур в системе государственного управления, различные внутри- и межведомственные комиссии, рабочие совещания, консультативные и другие аналогичные органы, обеспечивающие текущее взаимодействие государственных структур и институтов в отношении конкретных управленческих решений.

Помимо решения вопросов по существу их деятельность предполагает также поддержание должного уровня документооборота, обеспечивающего оптимизацию перемещения материальных, финансовых, интеллектуальных, информационных и иных ресурсов.

В целом органы власти и управления могут действовать по четырем основным направлениям:

1) внести незначительные изменения в процесс реализации, сохранив основные подходы к проблеме;

2) переструктурировать проблему и вынести новое решение путем уменьшения вероятностных ошибок;

3) продолжить деятельность в соответствии с ранее выработанными представлениями;