Администрация Президента: эволюция от Канцелярии к государственному органу с контрольными полномочиями

Администрация Президента представляет собой орган, обеспечивающий деятельность основного в современной России института – института президентства. Укрепление данного органа и расширение его функций характерно для всего период развития политического режима с начала 1990-х годов.

Одной из особенностей правового статуса Администрации Президента является отсутствие установленного характера данного органа в Конституции РФ, что предоставляет широкие возможности для трансформации органа.

Институционализация органа произошла в 1993 году Указом Президента[30]. Первоначальная редакция Положения об Администрации определяла её как аппаратный орган, созданный для обеспечения деятельности Президента РФ и реализации его конституционных полномочий. Таким образом, роль Администрации сводилась к осуществлению функций Канцелярии или Секретариата Президента.

Контекст политической борьбы следующих лет обусловил необходимость повышения статуса органа и преобразования его в орган государственной власти[31] при развитии его функционала в рамках обеспечения деятельности Президента РФ.

Результаты развития и стабилизации политического режима, произошедшие в конце 1990-х годов - начале 2000-х, актуализировали дальнейшее развитие Администрации Президента как органа, регулирующего развитие политического поля с помощью применения широкого спектра властных ресурсов.

Новая редакция Положения об Администрации Президента закрепила статус Администрации как органа, определяющего обеспечение государственной кадровой политики в президентских и исполнительных структурах и реализацию президентского контроля над исполнительной властью, т.е. обладающего контрольными полномочиями.

Институционализация сферы влияния органа проходила в рамках расширения функциональной зоны Администрации. В частности, Администрация была наделена рядом полномочий, существенно расширяющих возможности Президента и его аппарата по определению стратегических направлений развития общественных и политических отношений и реализации данных направлений в директивном порядке. Эти изменения касаются регулирования сферы муниципального самоуправления, по реализации государственной политики в области СМИ и борьбы с коррупцией[32].

Заключение: последствия, тенденции, прогнозы

Трансформационные процессы в институтах законодательной и исполнительной власти, ставшие возможными вследствие манипуляций в определении регламента деятельности органов государственной власти и оперирования бланкетными нормами, в значительной степень характерными для российского законодательства, стали ключевыми тенденциями развития политического режима в России последних полутора десятилетий.

Основными такими процессами стали, на первый взгляд, незначительное изменение порядка формирования Совета ГД, административной структуры, на самом деле являющейся ключевой в функционировании института законодательной власти, и стремительное расширение и углубление сферы деятельности Администрации Президента, реализованное А. Чубайсом.

В 2003 году произошли изменения в Регламенте Государственной Думы, среди прочего определяющего порядок формирования Совета Думы, формирующего программу законодательной сессии Палаты и принимающего решение о включении законопроекта в программу законопроектной работы Палаты. Изменения в Регламенте выводят из состава Совета руководителей фракций, заменяя их заместителями Председателя Думы. Кроме того, изменение принципа занятия должности Председателя Думы, допускающего совмещение данной должности со статусом руководителя фракции, привело к правовым образом закреплённому сращиванию административно-организационных функций и политических целей. Данные процессы коренным образом изменили принцип коллегиального контроля со стороны депутатских объединений над организационной и распорядительской деятельностью выборной администрации Думы[33], это стало одним из ключевых шагов по обеспечении платформы для дальнейшей реализации политической воли представителей элиты за счёт перемещения законодательного ресурса из поля политической конкуренции в поле административного влияния.

Рост влияния и статуса Администрации Президента связан с изменением её статуса. Это изменение, произошедшее в 1996 г. с приходом на пост главы ведомства А.Чубайса, в отсутствие нормативно-правовых актов, внятно регулирующих её деятельность и определяющих границы этой деятельности, позволило ей выйти из роли своеобразной канцелярии и фактически стать резервным по отношению к правительству «пультом управления» в лице помощников президента и контролируемых ими профильных управлений, которые могут конкурировать с министерствами и департаментами Правительства по скорости прохождения бюрократических процедур.

Институциональные изменения последнего времени подтверждают описанную тенденцию: в частности, передача функций Высшего Арбитражного Суда Верховному суду и связанное с этим изменение системы судопроизводства по экономическим вопросам, произошедшие в 2014 г., стали элементами этого процесса относительно ещё одного ключевого института государственной власти.

Очевидно, что кроме явных последствий неэффективной практики назначения на ключевые государственные посты в соответствии с принципами непотизма и личной лояльности и связанным с этим низким качеством человеческого капитала политической элиты, существенным является и эффект так называемой «волатильности институтов», их чрезмерной гибкости, неустойчивости, податливости по отношению к политической элите, которая с такой лёгкостью «прогибает» их под свои неформальные практики. В отсутствии сдерживающих механизмов внешнего контроля и эффективного гражданского общества это несёт риск дестабилизации всей политической системы.

Анализ последствий описанных процессов неизбежно приходит к попытке осознания места России в мировом политической процессе. Здесь мы можем прийти к тезису, что хоть и в экономическом и социальном смысле Россия далека от нестабильных стран Ближнего Востока, Северной Африки и в какой степени Восточной Европы, но назвать перспективным государство, самостоятельно расшатывающее собственный каркас в интересах узкой группы лиц, преследующих сугубо личные цели, нельзя ни при каких условиях.

Список литературы

1. Борьба с ветряными мельницами? Социально-антропологический подход к исследованию коррупции / Сост. И отв.ред. И.Б. Олимпиева, О.В. Паченков. – СПб.: Алетейя, 2007.

2. Гельман В. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Полис. 2004. № 4, с. 6-26.

3. Григорьев Л. Спрос элит на право: «эффект трамвая» // Вопросы экономики, № 6, Июнь 2012, C. 33-47.

4. Гудков Л. Проблема «элиты в сегодняшней России: Размышления над результатами социологического исследования / Л.Д. Гудков, Б.В. Дубин, Ю.А. Левада – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2007.

5. Краснов М. А. «Конституционные страхи» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 3-11.

6. Крыштановская О. Современные концепции политической элиты и российская практика // Мир России. 2004. № 4. С. 3-39.

7. Нисневич Ю. Аудит политической системы посткоммунистической России. – М.: Материк, 2007.

8. Нисневич Ю.А. Государственная власть современной России. М.: Аспект Пресс, 2008.

9. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики \ Пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б.З. Мильнера. — М.: Фонд экономической книги “Начала”, 1997.

10. Ривера Ш., Ривера Д. К более точным оценкам трансформации в российской элите // ПОЛИС. Политические исследования, № 5, 2009, C. 149-157.

11. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / Пер. с венг. – М., 2001.

12. Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия [Электронный документ] http://www.schumpeter.ru/contents.php?book=kapital.

13. Bachrach P., Baratz M.S. Power and Poverty: Theory and Practice. New York; London; Toronto: Oxford University Press, 1970.

14. Dahl R.A. Who Governs? Democracy and Power in the American City Yale University Press; 2 edition, 2005.

15. Higley J., Kullberg J., Pakulski J. The Persistence of Postcommunist Elites // Journal of Democracy, 7, 2, April 1996, pp. 133-147.

16. Knight J. Institutions and Social Conflict.Cambridge, 1992.

17. Ostrom E. An Agenda for the Study of Institutions // Public Choice, 1986, №48.P. 3-25.

18. Putnam R. Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community. New York, Simon & Schuster, 2000.

19. Rivera Sh. Elites in Post-communist Russia: A Changing of the Guard? // Europe-Asia Studies. May 2000, Vol. 52, Issue 3, pp. 413-433.

Нормативно-правовые документы:

20. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации N 2134 от 22 января 1998 «О Регламенте». [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=EXP;n=260244;p=1#p208.

21. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации N 11 от 29.12.2003 года. [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=EXP;n=263537#p13.

22. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Редакция от 14.01.2011. [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/law/review/lawmaking/reglduma/.

23. Указ Президента РФ от 2 октября 1996 года №1412.[Электронный документ]. Режим доступа: http://www.referent.ru/1/20050.

24. Указ Президента РФ от 22 февраля 1993 года №273 «О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации». [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.allbusiness.ru/BPravo/DocumShow_DocumID_55553.html.

[1] Dahl R.A. Who Governs? Democracy and Power in the American City Yale University Press; 2 edition, 2005.

[2] Борьба с ветряными мельницами? Социально-антропологический подход к исследованию коррупции / Сост. И отв.ред. И.Б. Олимпиева, О.В. Паченков. – СПб.: Алетейя, 2007, с. 6.

[3] Крыштановская О. Современные концепции политической элиты и российская практика // Мир России. 2004. № 4. С. 3-39.

[4] Гудков Л. Проблема «элиты в сегодняшней России: Размышления над результатами социологического исследования / Л.Д. Гудков, Б.В. Дубин, Ю.А. Левада – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2007, с. 57.

[5] Гельман В. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Полис. 2004. № 4, с. 6-26.

[6] Краснов М. А. «Конституционные страхи» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 3-11.

[7] Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / Пер. с венг. – М., 2001.

[8] Краснов М. А. «Конституционные страхи» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 3-11, с. 8.

[9] Rivera Sh. Elites in Post-communist Russia: A Changing of the Guard? // Europe-Asia Studies. May 2000, Vol. 52, Issue 3, pp. 413-433.

[10] Higley J., Kullberg J., Pakulski J. The Persistence of Postcommunist Elites // Journal of Democracy, 7, 2, April 1996, p. 135.

[11] Rivera Sh. Elites in Post-communist Russia: A Changing of the Guard? // Europe-Asia Studies. May 2000, Vol. 52, Issue 3, p. 427.

[12] Putnam R. Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community. New York, Simon & Schuster, 2000.

[13] Ostrom E. An Agenda for the Study of Institutions // Public Choice, 1986, №48.P. 3-25.

[14] Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия [Электронный документ] http://www.schumpeter.ru/contents.php?book=kapital.

[15] Крыштановская О. Современные концепции политической элиты и российская практика // Мир России. 2004. № 4. С. 3-39.

[16] Ривера Ш., Ривера Д. К более точным оценкам трансформации в российской элите // ПОЛИС. Политические исследования, № 5, 2009, C. 149-157.

[17] Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики \ Пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б.З. Мильнера. — М.: Фонд экономической книги “Начала”, 1997.

[18] Knight J. Institutions and Social Conflict.Cambridge, 1992.

[19] Григорьев Л. Спрос элит на право: «эффект трамвая» // Вопросы экономики, № 6, Июнь 2012, с. 41.

[20] Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Редакция от 14.01.2011. [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/law/review/lawmaking/reglduma/.

[21] Bachrach P., Baratz M.S. Power and Poverty: Theory and Practice. New York; London; Toronto: Oxford University Press, 1970.

[22] Ostrom E. An Agenda for the Study of Institutions // Public Choice, 1986, №48.P. 3-25.

[23] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации N 2134 от 22 января 1998 «О Регламенте». [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=EXP;n=260244;p=1#p208.

[24] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации N 2134 от 22 января 1998 «О Регламенте». [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=EXP;n=260244;p=1#p208.

[25] Нисневич Ю. Аудит политической системы посткоммунистической России. – М.: Материк, 2007.

[26] Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Редакция от 14.01.2011. [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/law/review/lawmaking/reglduma/.

[27] Нисневич Ю. Аудит политической системы посткоммунистической России. – М.: Материк, 2007.

[28] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации N 11 от 29.12.2003 года. [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=EXP;n=263537#p13.

[29] Нисневич Ю. Аудит политической системы посткоммунистической России. – М.: Материк, 2007.

[30] Указ Президента РФ от 22 февраля 1993 года №273 «О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации». [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.allbusiness.ru/BPravo/DocumShow_DocumID_55553.html.

[31] Указ Президента РФ от 2 октября 1996 года №1412.[Электронный документ]. Режим доступа: http://www.referent.ru/1/20050.

[32] Нисневич Ю.А. Государственная власть современной России. М.: Аспект Пресс, 2008.

[33] Нисневич Ю. Аудит политической системы посткоммунистической России. – М.: Материк, 2007.