Спрос на институциональную трансформацию: 1990-е vs. 2000-е гг.
Один из первых возникающих вопросов: можно ли утверждать, что изменения властных институтов последнего десятилетия существенным образом отличаются от особенностей политического процесса 1990-х гг.? Иначе говорят, являются ли эти механизмы и тенденции трансформации политическими изобретениями именно последнего времени? Мы сознательно используем это выражение, принимая очевидность возможностей политических акторов по корректировке институциональных рамок в соответствии с собственной мотивацией концентрации политической власти в обозримой перспективе, признавая, однако, определённую роль случайности и непреднамеренности промежуточных результатов этой деятельности.
На первый взгляд, схожие тенденции в процессах нового институционального строительства, на самом деле существенно различаются. Эти различия позволяет выявить анализ особенностей политико-административной элиты и пространства политической конкуренции, в котором она существует.
Поразительным образом интересующие нас институциональные «перверсии» становятся традиционными в ситуации, когда ещё и сами институты не стали традицией - в 1990-х гг. Для этого периода характерны процесс наполнения новосформированных институтов представителями прежней элиты (так называемыми «крепкими хозяйственниками»).
В то время, как ряд восточноевропейских стран запустил процессы люстрации, Россия представляет собой знаковый пример формирования политико-административного класса без использования механизмов люстрации. Более того, ряд исследователей[9] отмечают, что при сравнении России с другими восточноевропейскими государствами (в частности, с Польшей и Венгрией) мы сталкиваемся с фактом сохранения тесной связи между новой политической элитой независимого государства и старой системой советской номенклатуры, т.к. массовой ротации кадров не произошло (порядок значений схож во всех исследованиях, в частности Дж. Хигли и его коллеги приводят данные о 49% бывших членов КПСС в новой российской политической элите, например, для Польши этот показатель составляет 26%[10]). При этом люстрация называется одним из главных принципов формирования новой элиты[11], а её отсутствие объясняет столь значительный приток старых кадров в новые институты.
В значительной степени именно широкое поле возможностей для возвращения в политическую элиту бывших членов советской номенклатуры обусловило возвращение в политический процесс других элементов советской политической и социальной системы: неработающей правовой системы, коррупции, непотизма, в конечном счете, распространение влияния неформальных практик, характерных для этих представителей правящего класса. Этот тезис в значительной степени может опереться на позицию Р. Патнэма[12], полагающего, что сети сотрудничества между акторами являются важной частью социального капитала. Он предположил, что страны, переживающие период демократического транзита, сталкиваются с острой проблемой т.н. «плохого социального капитала», являющейся следствием устоявшихся в прежние времена номенклатурных паттернов организации управленческого и политического процессов. Основными элементами этих паттернов являются стремление к личному обогащению и сохранению социального статуса.
В результате смешения новых институтов и старых неформальных практик возникают так называемые rules-in-use в выражениях Элинор Остром[13], или «действующие правила», находящиеся на стыке формального и практики взаимодействия внутри элиты. Принципиально важно, что на тот момент было достаточно существования этих институтов в форме имплицитного знания, чем в эксплицитной и писаной форме.
Примечательно (хотя это и укладывается в логику политического развития современного российского государства на том этапе), что для властных институтов уже в тот момент становится характерной «трансформационная болезнь»: исключительная неформальная гибкость, ставшая предметом нашего анализа. Несомненно, важные по своей сути политические события 1990-2000-х гг. не могли бы приобрести столь стойкой характеристики судьбоносности, если бы не оказали того трансформационного влияния на институты политической власти, которое они реализовали. Парафазия принципа парламентаризма, стремительное и экспансивное расширение функций Администрации Президента, политическая дисфункция Правительства стали внятным результатом весьма конкретных шагов на пути к консолидации политического режима.
Ряд событий, связанных с этими изменениями, произошёл, как было указано ранее, ещё в 1990-х гг., однако именно 2000-е гг. стали периодом наивысшего подъёма неформальной институционализации. Произошедшие изменения связаны как с новыми ограничениями, накладываемыми на представителей политической элиты (и – соответственно - желанием их преодолеть), так и с новыми возможностями, связанными с общей ситуацией укрепления и централизации власти.
Ряд возникающих ограничений сопряжён с изменением конфигурации политического поля. Электоральная конкуренция (в формате борьбы элиты и контр-элиты, то есть власти и оппозиции, описанной Й. Шумпетером[14] в качестве основы всего политического процесса) заменяется конкуренцией внутренней, проходящей внутри политической элиты.
Новые возможности по реализации политической воли политико-административного класса связаны с наличием у него широкого спектра ресурсов, среди которых политический, административный, законодательный, финансовый, медийный, каждый из которых увеличивает вес остальных и способствует росту способности политической элиты трансформировать властные институты в соответствии с собственными представлениями об их конфигурации. «Кастовая» закрытость политического класса тем не менее не является препятствием к экспансии влияния в другие сферы, преимущественно экономическую. Это происходит через введение в советы дикторов крупнейших компаний малоизвестных широкому кругу представителей административной элиты или через формирование особых институтов собственности – государственных корпораций.
Эти ресурсы делают возможным не просто трансформацию властных институтов, но и формирование общего стиля общения и принятия решения, характерного для силовых ведомств и спецслужб. Эта особенность констатируется и при учёте существования дискуссии относительно масштаба проникновения «силовиков» во властные структуры, одна из позиций в которой представлена исследованиями О. Крыштановской[15], высказывающей тезис о значительности этого проникновения, а вторая – Д. и Ш. Ривера[16], корректирующими эту мысль в сторону снижения общего масштаба, но признания первостепенной важности тех властных институтов, в которых доля «силовиков» увеличилась весьма значительно.
Политико-административная элита, монополизировавшая весь политический процесс и ограничившая политическую конкуренцию границами самой себя, столкнулась с рядом задач, важнейшими из которых являются приобретение и сохранение властного ресурса, формирование удобной и «интуитивно понятной» среды взаимодействия и принятия решений, конвертация власти в собственность и легитимация этой собственности в России и за рубежом.
Применение имеющихся у политико-административной элиты ресурсов, позволяющих реализовать успешное изменение институтов приводит к наращиванию ресурсов, утверждая элиту в качестве доминантного игрока на политическом поле, обладающего способностью менять в терминах Д. Норта[17] правила игры во время самой игры, т.е. возможностью преодолевать ограничения, накладываемые на неё формальными институтами[18], так «"победитель" этапа попытается, вероятно, закрепить правила, позволившие ему выиграть, чтобы продолжать выигрывать»[19].