Особенности закупки сложной продукции путем двухэтапного конкурса

В данной части работы будет рассмотрено применение двухэтапного конкурса как способа закупки сложной продукции более подробно: начиная от извещения и заканчивая этапом заключения контракта. Таким образом, будет создано некое подобие инструкции для государственного заказчика, которая будет учитывать всю специфику закупочного процесса сложной продукции.

Система здравоохранения традиционно является платформой, где чаще всего совершаются ошибки при осуществлении закупок, о чем могут свидетельствовать скандалы последних лет. Поэтому, для примера составления алгоритма возьмем работы в области медицины, например, строительство рентгеноперационного блока в больнице. Выполнение таких работ относится к сложной продукции так как, во-первых, заказчик не способен описать однозначные требования к предмету закупки, а, во-вторых, если условия договора будут исполнены недобросовестно или контракт вообще не заключен, высока вероятность высоких потерь для заказчика. Последнее условие особенно критично, так как непосредственно связано со здоровьем пациентов: некачественно оказанная услуга на низкокачественном оборудовании может привести к значительному ухудшению самочувствия клиента больницы.

Не стоит также затягивать с закупкой. Ввиду редкости закупок сложной продукции, существует вероятность проведения незавершенной закупки: например, техническое задание составлено некорректно, и не поступило ни одной заявки; или во время приемки результатов работы оказалось, что это не то, что нужно заказчику. В этом случае придется проводить повторную закупку, то есть столкнуться с дополнительной тратой денежных средств и времени, что в сфере медицины достаточно критично.

Неспособность описать однозначные требования к медицинскому оборудованию чаще всего связано с некомпетентностью врачей. Согласно исследованиям, проведенных в 2012 году[21], лишь 63% врачей из 350 опрошенных занимаются постоянным мониторингом новых технологий в области медицины, 40% изучают литературу, научные труды, статьи в их профессиональной области, только 28% являются посетителями различных медицинских форумов. Столь низкие показатели говорят о том, что лишь часть врачей обладают знаниями о новинках в области медицины, а, значит, и об инновационных составляющих оборудования. Таким образом, врачи могут столкнуться с проблемой написания технического задания для закупки нового аппарата взамен старого.

Кроме того, медицинское оборудование как сложная продукция является наиболее дорогостоящим, НМЦК может составлять 3 млн. рублей и более. Как показывает практика, именно такие закупки привлекают недобросовестных поставщиков, ввиду возможности для обмана некомпетентного заказчика и стоимости заказа. Выбирая потенциального поставщика, основываясь на ценовых критериях, может привести к тому, что закупка будет выполнена по меньшей стоимости, но квалификация поставляемого товара или услуги оставляет желать лучшего. А, как уже было сказано, ошибки при закупке сложной продукции обычно приводят к серьезным последствиям.

Учитывая все вышесказанное и проведя анализ возможных способов закупки сложной продукции, предполагается, что двухэтапный конкурс (или многоэтапный в корпоративных закупках) учитывает все особенности данного типа продукции. Ранее было рассмотрено нормативно-правовое регулирование двухэтапного конкурса, какие дополнительные процедуры могут применяться (предварительный квалификационный отбор), теперь постараемся предположить, каковы были бы действия заказчика, если предметом закупки выступает право на строительство рентгеноперационного блока в больнице.

Двухэтапный конкурс в некоторой степени схож с открытым конкурсом по части проведения процедуры. Заказчик размещает извещение для неограниченного круга лиц о закупке в Единой информационной системе (ЕИС) а также других интернет ресурсах (например, на официальном сайте учреждения) минимум за 20 дней до даты вскрытия заявок потенциальных поставщиков, а изменения производятся не позднее, чем за 5 дней до даты окончания принятия заявок. В извещении обязаны быть указаны: краткая информация об организации заказчике, условия договора, объект закупки, НМЦК, способ определения поставщика (в данном случае это двухэтапный конкурс), сроки и место для подачи заявок, а также иная информация, связанная с обеспечением заявки и исполнения контракта (статья 42 Закона о контрактной системе). Однако, в двухэтапном конкурсе обеспечение первой заявки не требуется, так как участник обладает правом отказа от участия во втором этапе конкурса.

Помимо этого, заказчик указывает обязательные требования к участникам закупки (статья 31 Закона о контрактной системе) и, в случае отнесения предмета закупки к группам продуктов, указанных в Постановлении Правительства РФ №99, дополнительные требования. Строительство рентгеноперационного блока это специализированные строительные работы, соответственно, заказчик вправе потребовать подтверждения наличия опыта работы аналогичных работ за последние 3 года.

Одновременно с публикацией извещения заказчик обязан предоставить в открытый доступ конкурсную документацию. Ее состав подробно раскрыт в статье 50 Закона № 44 – ФЗ, но следует учесть, что в отличие от открытого конкурса, в двухэтапном документация может не содержать точного описания предмета закупки. Все изменения так же разрешены не позднее, чем за 5 дней до окончания принятия заявок.

Начальная максимальная цена контракта (НМЦК) – это предел цены контракта, который не может быть превышен по результатам закупки, а также это неотъемлемая часть извещения и документации о закупке, позволяющая судить об открытости и прозрачности процедуры. При закупке сложной продукции заказчик нередко сталкивается со сложностью обоснования НМЦК. Это связано, во-первых, с тем, что сложная продукция трудна в калькуляции затрат (например, как посчитать стоимость интеллектуального труда), а, во-вторых, сложный товар нередко инновационный, поэтому не обладает субститутами или аналогичными контрактами.

Согласно методическим рекомендациям Минэкономразвития существуют следующие способы определения НМЦК[22]:

· Метод сопоставимых рыночных цен (на основе рыночной стоимости товара или услуги);

· Нормативный метод (если определена предельная цена в рамках нормирования);

· Тарифный метод (применяется, если цены на товары или услуги подлежат регулированию или установлены законодательством);

· Проектно-сметный метод (например, для строительства);

· Затратный метод (рассчитывается как сумма всех затрат; метод используется в случае, если вышеперечисленные способы невозможно использовать);

· и иные (но необходимо обоснование невозможности использовать другие методы);

Первый метод – анализ рынка является основным и наиболее простой в использовании. Однако, ввиду специфики и уникальности сложной продукции, заказчик не имеет возможности использовать данный способ обоснования НМЦК, так как он не способен собрать достаточное количество ценовой информации: чаще всего, на рынке почти нет аналогов продукта. Нормативный и тарифный применяются лишь в определенных законодательством случаях, значит, для обоснования цены сложного товара или услуги оптимально использовать проектно-сметный и затратный методы.

Первый этап конкурса состоит из принятия заявок на участие в конкурсе от потенциальных участников. Особенностью таких предложений является то, что поставщики не указывают ценовое предложение, а лишь предоставляют предложение в отношении предмета контракта.

Кроме того, заказчиком установлены дополнительные требования к поставщикам, а, значит, на первом этапе возможно проведение предварительного квалификационного отбора. Как уже было упомянуто, данную процедуру целесообразно применять, когда необходима поставка сложной продукции, с технологическими и техническими трудностями как строительство рентгеноперационного блока, так как в данном случае качество работы зависит от опыта работы участников, их квалификации.

Предварительный квалификационный отбор позволяют заказчику минимизировать возможные риски недобросовестного исполнения контракта со стороны поставщиков. Так как на первом этапе закупки отсеиваются все участники, которые не соответствуют установленным требованиям. Кроме того, квалификационный отбор сокращает время на закупку (уменьшается количество участников) и увеличивает прозрачность закупочного процесса, что позволяет избежать коррупции.

Согласно "Положению о проведении предварительного квалификационного отбора претендентов для участия в федеральных торгах на поставку продукции и товаров для государственных нужд"[23] для проведения этой процедуры необходимо создание предквалификационной комиссии. Комиссия, чей состав определяет Тендерный комитет, проводит экспертную оценку поданных заявок в соответствие с выбранными критериями. Результаты рассмотрения заявок должны быть запротоколированы. К квалификационному отбору не допускаются участники, сообщившие о себе ложные сведения, или не предоставившие документы, подтверждающие их соответствие критериям.

Решение принимается комиссией методом простого большинства, если возникает спорная ситуация, решающим голосом обладает Председатель Комиссии. Также возможно привлечение экспертов, разбирающихся в определенном типе сложной продукции. Но это требует ряд финансовых, кадровых и материальных ресурсов, поэтому отбор может стать достаточно дорогостоящей процедурой. Не позднее, чем за 7 дней до начала конкурса, предквалификационная комиссия обязана уведомить участников о своем решении, в случае отказа, предоставить аргументированный ответ. Кроме того, допуск к участию в двухэтапном конкурсе не является гарантом победы участника в закупке.

Квалификационный отбор проводится не более 10 дней с даты вскрытия конвертов с заявками участников. Если в итоге только один участник соответствует единым и дополнительным требованиям или не соответствует ни один, то двухэтапный конкурс признается несостоявшимся.

Отобрав участников в ходе предварительного квалификационного отбора, конкурсная комиссия начинает непосредственные переговоры с участниками закупки. В ходе обсуждения разрешено вносить предложения относительно любых аспектов закупки. Следует отметить, что данное положение было позаимствовано из практики применения конкурентного диалога в Европе (регулируется 30 статьей Directive 2014/24/EU).

В обязанности конкурсной комиссии входит предоставление равных возможностей диалога для всех участников первого этапа, запрещается устанавливать искусственные барьеры или заранее отдавать предпочтение какому-либо участнику.

Считается, что основным недостатком двухэтапного конкурса является личный контакт заказчика и потенциального поставщика, существует вероятность коррупционного сговора между ними: заказчик установит такие требования к предмету закупки, что это необоснованно сократит количество возможных участников. Однако, первый этап конкурса разрешает всем участники закупки имеют право присутствовать при всех обсуждениях, то есть, они могут самостоятельно удостовериться в прозрачности и честности проводимой процедуры.

Согласно части 6 статьи 57 Закона о контрактной системе первый этап конкурса не должен длиться более 20 дней с даты вскрытия конвертов с первыми заявками или открытия доступа к документам, в случае подачи заявок в электронном виде.

По итогам первого этапа конкурсной комиссией обязательно протоколируются результаты всех обсуждений, проводимых с участниками на данном этапе. В протоколе указываются краткая информация о заказчике, месте и времени проведения первого этапа; предложения каждого участника с указанием его наименования. Протокол первого этапа двухэтапного конкурса должен быть размещен в ЕИС не позднее одного рабочего дня, следующего за днем подписания протокола.

Второй этап конкурса начинается с момента отправки конкурсной комиссией приглашений участникам, прошедших квалификационный отбор и первый этап, предоставить окончательные заявки на участие в конкурсе. На этом этапе появляется требование об обеспечении заявок в размере от 0,5 до 5% от НМЦК.

Комиссия проводит оценку заявок согласно указанным в документации критериям, чтобы выявить победителя. Оценка производится по стоимостным (цена) и нестоимостным (качество, квалификация) критериям. В общих случаях, при закупке товаров, минимальная значимость цены -70%, при закупке работ или услуг – 60%. Однако, закупая сложную продукцию, заказчику прежде всего важна квалификация участников, поэтому нестоимостные критерии важнее. На данный момент лишьПостановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1085 регламентирует предельные значения критериев для отдельных групп специфических товаров или услуг, но в нем нет упоминания о том, как оценивать квалификацию поставщиков сложной, инновационной или высокотехнологической продукции. Хотя проекты документов, позволяющих заказчику высоко оценивать качество товара или услуги, а не цену, и предлагаются, но все еще находятся на стадии рассмотрения.

Если в ходе обсуждения на первом этапе заказчик внес такие изменения в конкурсную документацию, что часть участников не имеет возможность поставить такой товар, то эти участники без всяких последствий могут отказаться от участия во втором этапе.