Защита прав этнических меньшинств и коренных народов: нормативные документы в России и международные

(из документа его лекций)

Защита прав этнических меньшинств и коренных народов. Ни в Уста-ве ООН, ни во Всеобщей декларации прав человека нет конкретного упомина- ния о правах меньшинств. В этих документах упор делался на права человека. Авторы документов исходили из того, что если будут обеспечены права каждо-го человека независимо от его этнической, расовой и религиозной принадлеж- ности, то это будет гарантией и против дискриминации меньшинств. Тем не ме- нее, начиная с 1950-х гг., ООН активно занималась проблемами меньшинств, но общепризнанного международного документа об их правах нет до сих пор. Правда, в ст. 27 Пакта о гражданских и политических правах за лицами, при- надлежащими к меньшинствам, признается право развивать свою культуру, пользоваться родным языком, исповедовать свою религию и исполнять ее обря- ды, но кроме декларации такого права, в Пакте нет ничего конкретного для его обеспечения. Главная причина, возможно, кроется в том, что многие государ-ства опасаются, что признание прав меньшинств может способствовать росту сепаратистских устремлений. Более успешно решались эти проблемы на общеевропейском уровне. За-ключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975), итоговые документы Мадридской (1980) и Венской (1986) встреч пред- 52 ставителей государств - участников СБСЕ впервые официально зафиксировали их обязательства защищать и создавать условия для поощрения этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств на своей территории. В Документе копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению, принятом в июне 1990 г., государства — участники СБСЕ (с 1994 г. ОБСЕ) пошли еще дальше, признав коллективные права нацио-нальных меньшинств свободно пользоваться родным языком в личной и обще- ственной жизни; исповедовать свою религию; создавать собственные образова- тельные, культурные и религиозные учреждения и др. Достигнутый в Европе очевидны» прогресс в выработке международно- признанных стандартов, касающихся прав лиц, принадлежащих к меньшин- ствам, стал определенным стимулом для принятия в декабре 1992 г. Генераль- ной Ассамблеей ООН Декларации о правах лиц, принадлежащих к националь- ным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Декларация формулирует обязанности государств (ст. 1) защищать суще-ствование меньшинств в рамках их признанных территорий, их национальную или этническую, культурную, религиозную, языковую самобытность, т.е. право народов на жизнь. Среди прав лиц, принадлежащих к меньшинствам (ст. 21), названы: право развивать свою культуру, исповедовать свою религию и испол-нять ее обряды, пользоваться родным языком, эффективно участвовать в куль- турной, религиозной, социальной, экономической, общественной и государ- ственной жизни, в принятии решений, касающихся того меньшинства, к кото- рому они принадлежат, создавать свои собственные ассоциации, устанавливать и поддерживать без какой бы то ни было дискриминации свободные контакты с другими членами своей группы, а также с гражданами других государств, с ко-торыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языко- выми узами. Учитывая чрезвычайную сложность и деликатность проблемы, опасения государств за неверное истолкование документа и возможный рост сепаратист-ских устремлений со стороны меньшинств, Декларация в п. 4 ст. 8 недвусмыс- 53 ленно утверждает, что ничто в ее положениях не может быть истолковано как разрешение какой-либо деятельности, противоречащей целям и принципам ООН, включая суверенное равенство, территориальную целостность и полити- ческую независимость государств. В соответствии с установившейся практикой ООН Декларация не являет-ся формально обязывающим документом. Вместе с тем это — первый всесто-ронний универсальный нормативный документ, посвященный правам лиц, при- надлежащих к меньшинствам, который, безусловно, окажет (и уже оказывает!) определенное влияние на практику государств и национальное законодательств. Процесс кодификации прав коренных народов был начат Международной организацией труда еще в 30-е годы. В 1957 г. была принята Конвенция 107 о защите и интеграции коренного населения, ведущего племенной и полуплемен- ной образ жизни в независимых странах, а также одноименная Рекомендация 104, в которой конкретизировались положения Конвенции 107 и определялся механизм их реализации в области управления, земельной собственности, обра- зования, профессионального обучения и занятости коренного населения. Конвенция 107 вступила в силу 2 июня 1959 г. и до недавнего времени была основным международным документом, определяющим права коренного населения. В 1989 г. МОТ на основе норм, содержащихся в международных ак-тах, принятых после 1957 г., а также учитывая изменения в положении корен- ных народов, происшедшие в последние годы, приняла новую редакцию этого документа. Он получил название «Конвенция 169 о коренных народах и наро-дах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». В соответствии с Конвенцией за коренными народами признаются право собственности на земли, которые они традиционно занимают, право на природ-ные ресурсы на этих землях или на участие в их использовании, право компен- сации за ущерб, который может быть им причинен в результате эксплуатации природных ресурсов на таких землях. Запрещается переселять коренные народы с территорий, на которых они традиционно проживают. В случае особой необ- ходимости переселение возможно лишь с их согласия, при этом они имеют пра- 54 во вернуться на эти земли или получить соответствующую компенсацию, если такое возвращение невозможно. Конвенция предусматривает определенные обязательства государства по недопущению дискриминации коренного населения в сфере занятости, в том числе квалифицированным трудом, в профессиональном росте представителей коренных народов, в оплате и условиях труда. В соответствии с Конвенцией государства обязаны разработать особые законы в отношении трудоустройства коренных народов, профессиональной подготовки, социального обеспечения и здравоохранения, если общее законодательство страны не в состоянии обеспе-чить права коренного населения в этих областях. Конвенция 169 Российской Федерацией не ратифицирована, хотя такие попытки предпринимались неоднократно. Камнем преткновения на пути рати-фикации стала трактовка Конвенцией вопросов владения землей и ресурсами. Дело в том, что в районах проживания коренных народов Российской Федера-ции сосредоточено большинство ресурсодобывающей промышленности, кото- рая составляет основу государственной экономики. В случае ратификации Кон-венции государство было бы обязано признать право собственности коренных народов на обширные территории и их ресурсы. В этом случае могли возник- нуть коллизии (и они уже возникали неоднократно: приморские удэгейцы про- тестовали против вырубки уссурийской тайги, множество конфликтных ситуа- ций у народов Обского Севера, Сахалина с нефтяниками), когда по требованию коренных народов пришлось бы ограничить или прекратить совсем деятель- ность целого ряда жизненно важных для страны промышленных предприятий. На такой шаг законодатели, безусловно, не могли пойти. Кстати, Конвенция 169 не ратифицирована и в западных странах, за исключением Норвегии. К сере- дине 90-х годов ее ратифицировало только 11 государств (Колумбия, Коста- Рика, Парагвай, Перу и др.). Несмотря на проблемы с ратификацией,. Конвенция оказывает большое влияние на подходы государств к политике в отношении коренных народов. В России она оказала безусловное влияние на идеологию Указа Президента Рос- 55 сийской Федерации «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяй-ственной деятельности малочисленных народов Севера» (1992), федеральных законов «О соглашениях о разделе продукции» (1995), «Об основах государ- ственного регулирования социально-экономического развития Севера Россий- ской Федерации (1996), «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (1999), «Об общих принципах организации общин ко-ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Россий- ской Федерации» (2000), «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Россий- ской Федерации» (2001), других законодательных и нормативных актов, а также местного нормотворчества.