Законодательное регулирование компетенции органов местного самоуправления в области обеспечения прав и свобод коренных малочисленных народов Севера

В обеспечении устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, территорий их традиционного проживания и хозяйственной деятельности особая роль принадлежит муниципальным органам. Именно они наиболее приближены к местам компактного проживания этих народов. От деятельности органов местного самоуправления во многом зависит сохранение исконной среды обитания малочисленных народов, развитие их самобытной культуры, социально-экономическое благополучие.

Большинство коренных малочисленных народов Севера проживает в труднодоступных местах с суровым климатом и ограниченными для возможностей личного потребления природными ресурсами. Традиционное хозяйство и природопользование северных народов – основа их жизнеобеспечения, важнейший фактор сохранения самобытного образа жизни, культуры, национальной психологии. Как отмечается в литературе, коренные малочисленные народы, проживающие на российском Севере, часто на практике не имеют возможности реализовать права, которые государство им гарантирует. Например, они имеют меньшие возможности реализовать общие для всех россиян права на защиту здоровья, получение образования и выбора места жительства, на доступ к средствам информации.^[436] В землепользовании и традиционных видах хозяйственной деятельности по-прежнему отсутствует действенный юридический механизм реализации прав и свобод коренных малочисленных народов Севера. Активное освоение минерально-сырьевых ресурсов северных арктических территорий остается одним из приоритетов экономической политики России в новом столетии, основой ее мощного энергетического потенциала.^[437] Интенсивное промышленное освоение, осуществляемое сегодня на северных территориях, влечет за собой преобразование окружающей среды, разрушение образа жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов Севера, углубление кризиса традиционных отраслей хозяйствования.

В качестве первоочередных мер по преодолению кризисных явлений необходимо прежде всего обеспечить государственную и муниципальную поддержку традиционных отраслей хозяйства коренных малочисленных народов Севера, разработать общую концепцию государственной политики в области недропользования на территориях проживания малочисленных народов, передать больший объем полномочий в сфере регулирования жизнедеятельности коренных малочисленных народов в компетенцию органов местного самоуправления.

Сегодня законодательство о коренных малочисленных народах составляют три базовых федеральных закона – «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г.^[438], «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7 мая 2001 г.^[439], «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 20 июля 2000 г.^[440]; существуют и некоторые другие нормативные правовые акты. Так, в 2009 году Распоряжением Правительства РФ № 631-р были утверждены перечни мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и перечень видов их хозяйственной деятельности.^[441]

Специальные правовые нормы, касающиеся коренных малочисленных народов, содержатся в Лесном, Земельном, Налоговом кодексах Российской Федерации и федеральных законах о культуре, о языках, о животном мире, о недрах, об особо охраняемых природных территориях и иных. Однако многие нормы федеральных законов, направленные на обеспечение прав коренных народов, либо имеют декларативный характер, либо требуют детализации в подзаконных актах, либо отменены. Так, в 2004 году был отменен Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации», что по сути означает отказ государства от проведения особой, «северной», политики, учитывающей специфические особенности районов Севера^[442], были исключены многие нормы специализированных актов о коренных малочисленных народах Севера, Сибири и Дальнего Востока.^[443]

В настоящее время ряд полномочий органов местного самоуправления установлен в федеральных законах. Статьей 7 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» установлены полномочия органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, в том числе:

- принимать участие в реализации федеральных и региональных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов и в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;

- осуществлять контроль за предоставлением, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов;

- устанавливать общие принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.^[444] Также органы местного самоуправления принимают решения об образовании территорий традиционного природопользования местного значения на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, устанавливают их правовой режим и осуществляют охрану окружающей среды в пределах границ территорий традиционного природопользования.^[445]

Установленная федеральным законодательством компетенция органов местного самоуправления в области обеспечения прав и свобод коренных малочисленных народов Севера конкретизируется, дополняется в законах субъектов РФ. Как отмечает В.А. Кряжков, законодательство субъектов РФ развивается весьма интенсивно, нередко – с опережением федерального^[446]. Предметом регулирования становятся различные группы отношений – политические, экономические, природно-ресурсные и социальные. Основы статуса малочисленных народов закрепляются в конституциях и уставах, в дальнейшем детализируются в законах и иных правовых актах. В качестве примеров можно привести Постановление Губернатора Амурской области от 23 декабря 2005 года № 703 «О Совете представителей коренных малочисленных народов Севера при Правительстве области», закон Хабаровского края от 28 ноября 2012 года № 241 «О поддержке домашнего северного оленеводства в Хабаровском крае». В целях укрепления гарантий прав коренных малочисленных народов и реализации Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока^[447] в Тюменской области создана Рабочая группа по вопросам экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера Тюменской области.^[448] Основными задачами Рабочей группы являются:

- рассмотрение вопросов реализации органами государственной власти Тюменской области основных направлений государственной политики в сфере обеспечения устойчивого развития и защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов области;

- участие в установленном порядке в разработке и реализации государственных программ по социально-экономическому и культурному развитию, местам традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов;

- подготовка предложений по совершенствованию механизмов обеспечения и защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов;

- обеспечение взаимодействия органов государственной власти Тюменской области, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления Тюменской области, общественных организаций коренных малочисленных народов, научных и других организаций.

Наиболее интенсивно правовое регулирование жизнедеятельности коренных народов осуществляется в автономных округах, что не случайно: они изначально создавались для решения проблем указанных народов и в настоящее время несут особуюответственность в обеспечении прав и интересов этих этнических общностей»^[449]. Уставом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры коренным малочисленным народам гарантируются развитие традиционных отраслей хозяйства, льготы по землепользованию и природопользованию, образование территорий традиционного (приоритетного) природопользования (ст. 63), а также использование природных ресурсов на территории автономного округа с учетом интересов данных народов (ст. 64).^[450] Закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре» от 28 декабря 2006 г. подробно регламентирует осуществление деятельности в границах территорий традиционного природопользования лицами, не являющимися субъектами права традиционного природопользования, с возложением на таких лиц обязанностей не только согласовывать схемы размещения промышленных объектов, но и размещать транспортные пути с учетом требований природоохранного законодательства, исключать полеты авиации над местами отела и выпаса оленей, устанавливать ограждения вокруг промышленных и иных сопутствующих объектов, предоставлять планы природоохранных мероприятий и информацию об их использовании, возмещать ущерб, нанесенный окружающей среде, убытки, причиненные субъектам права традиционного природопользования, осуществлять иные платежи в соответствии с законодательством и соглашениями (согласованиями) с субъектами прав традиционного природопользования (ст. 12).^[451]

Многие субъекты РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие традиционные виды хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. Так, региональные законы, регулирующие оленеводство существуют в таких субъектах как Ненецкий автономный округ, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Магаданская область, Камчатский край, Хабаровский край, Республика Якутия (Саха) и иных.

Учитывая, что в Ямало-Ненецком автономном округе главная доминирующая отрасль традиционного хозяйствования – оленеводство, Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа приняла Закон «Об оленеводстве» от 2 ноября 1998 г. № 46-ЗАО, в котором установлено преимущественное право коренных малочисленных народов Севера на занятие этим традиционным для них видом хозяйствования. Указанный закон направлен на создание условий для эффективной хозяйственной деятельности и сохранения традиционного уклада жизни и культуры коренных малочисленных народов Севера и этнических общностей.^[452]

Согласно этому Закону пастбищные участки для ведения оленеводческого хозяйства предоставляются гражданам, не являющимся членами коллектива сельскохозяйственного предприятия, из земель запаса либо земельлесного фонда по решению органов местного самоуправления. Решение о предоставлении или отказе принимаются исполнительным органом местного самоуправления на основании представленных заявителем документов в специально уполномоченный территориальный орган автономного округа по земельным ресурсам и землеустройству в соответствующем муниципальном образовании в месячный срок со дня подачи заявления. При наличии нескольких претендентов, пожелавших организовать оленеводческое хозяйство, исполнительный орган местного самоуправления проводит конкурс. Управление фондом оленьих пастбищ осуществляется специально уполномоченным территориальным органом по земельным ресурсам и землеустройству иорганами местного самоуправления в пределах их компетенции на основании Положения, утверждаемого органом исполнительной власти автономного округа.

Кроме указанных полномочий, органы местного самоуправления утверждают по согласованию с органами государственного ветеринарного надзора автономного округа маршруты прогона и выпаса оленей; образуют специальные комиссии по учету поголовья оленей, их инвентаризации; устанавливают порядок, сроки и способы клеймения оленей; совместно с органами исполнительной власти автономногоокруга обеспечиваютоленеводов и членов их семей медицинским страхованием, экстренной медицинской помощью, ежегодным медицинским обследованием, санаторно-курортным и восстановительным лечением, лекарственными средствами на льготных условиях в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, законами и нормативными правовыми актами автономного округа.