Отраслевое и межотраслевое управление в РФ: понятие, сущность и различие, субъекты и сферы деятельности
В период, когда основной формой собственности признавалась государственная, а государство сосредоточивало в своих руках все функции непосредственного управления предприятиями, учреждениями и организациями страны, понятие отраслевого управления имело соответствующую этим условиям трактовку.
Под отраслевым управлением тогда понималась основанная на отраслевом принципе система специализированного централизованного управления большинством предприятий, учреждений и организаций данной отрасли (экономики, социально-культурной и иной деятельности) в тех или иных территориальных границах.
В Законе Российской Федерации о стандартизации под отраслью понимается совокупность объектов хозяйственной деятельности, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов, которые имеют однородное потребительское или функциональное значение.
В единую систему центрального отраслевого органа управления (по общему правилу ими являлись министерства) входили в качестве ее основных звеньев предприятия, учреждения и организации данной отрасли, а также вышестоящие над ними органы отраслевого управления.
Вышестоящие отраслевые органыпредставляли собой иерархию обширной власти над основными звеньями единой организационно и юридически обособленной специализированной системы управления.
Отношения по вертикали между звеньями единой системы центрального отраслевого органа строились на основе организационной и юридической подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим, доминировании полномочий вышестоящих над полномочиями нижестоящих.
Такая система усиливала ведомственную разобщенность в управлении, дублирование в осуществлении функций на нижестоящих уровнях, сковывала инициативу нижестоящих звеньев.
Именно на базе отраслевого управления были допущены извращения в управлении основными звеньями отраслей, которые в публицистике были неточно квалифицированы как административно-командная система, оцениваемая только в негативном смысле.
Смена социально-экономической системы и изменение роли государства в управлении обществом проявились в децентрализации управления предприятиями, учреждениями и организациями, включая такого рода объекты государственного сектора.
В этих условиях обозначилась дифференциация в представлениях об отраслевом управлении применительно к экономической и социально-культурной сферам, но сохраняются его прежние признаки применительно к отдельным отраслям административно-политической деятельности.
По отношению к экономической и социально-культурной сферам отраслевое управление можно охарактеризовать следующими положениями:
1)В данных отраслях сохранилось отраслевое управление, но структура, функции и полномочия органов управления принципиально изменились.
Федеральные отраслевые органы:
- разрабатывают предложения и участвуют в формировании государственной политики, а также обеспечивают единую техническую политику в области производства продукции отрасли;
- разрабатывают прогнозы развития и размещения предприятий подведомственной отрасли;
- разрабатывают и реализуют федеральные целевые и научно-технические программы по развитию отрасли;
- подготавливают предложения по созданию и ликвидации федеральных предприятий и организаций.
На них возлагаются функции заказчиков целевых программ, закупки продукции для государственных нужд.
2) Как о специфических формах отраслевого управления можно говорить о федеральном управлении и об отраслевом управлении субъектов РФ;
3) Предприятия, учреждения и организации,в силу их самостоятельности, не являются звеньями отраслевых систем управления, подчиненными вышестоящим отраслевым органам по всем вопросам их деятельности.
Вышестоящие органы не могут вмешиваться в основную деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций.
В зависимости от особенностей отраслей отдельные функции отраслевого управления могут быть централизованы.
4) В системе органов отраслевого управления появилось два блока органов:
а) органы специализированных отраслей (Министерство культуры и массовых коммуникаций и др.);
б) органы управления укрупненными отраслями, комплексами специализированных отраслей (Министерство промышленности и энергетики и др.).
5)Отраслевые органы субъектов РФ не являются организационными звеньями единых систем федеральных органов отраслевого управления.
6) По общему правилу, функции и полномочия отраслевого управления ориентируются на общеотраслевые проблемы, на создание благоприятных условий для функционирования предприятий, учреждений и организаций, развития профильных отраслей.
7) Местные органы министерств (федеральных служб, федеральных агентств)являются звеньями их единых систем.
В административно-политической сфере имеет место строго централизованная система управления.
В единую систему некоторых федеральных отраслевых органов входят все нижестоящие органы в качестве организационных звеньев на основе жесткой иерархии управления (управление обороной, государственной безопасностью, МВД, внешней разведкой и др.).
Следует иметь в виду, что отраслевое управление не изолировано от территориального. Эти формы управления взаимодействуют, призваны во многих случаях дополнять друг друга.
С организационно-правовой точки зрения их взаимодействие может осуществляться по разным каналам и в различных формах:
- в разработке и реализации региональных и отраслевых программ;
- в согласовании вопросов территориального размещения объектов и т.д.
В последние годы все чаще используется договорная форма обеспечения их взаимных интересов.
Не случайно в нормах действующего законодательства об организации исполнительной власти говорится не об отраслевых и межотраслевых органах, а об органах, действующих в тех или иных сферах.
Государственное межотраслевое управление осуществляется на основе использования следующих методов:
- административные методы управления;
- экономическиеметоды управления;
- прямое государственное управление;
- косвенное государственное управление;
- стратегия социально-экономического развития.
Современная рыночная экономика не может функционировать эффективно без вмешательства государства.
Для поддержания стабильности экономического развития и смягчения циклических колебаний государство должно регулировать размер совокупного спроса и накопления, участвовать в распределении ресурсов и валового внутреннего продукта, проводить активную денежную политику, принимать участие в развитии ключевых отраслей промышленности, создании экономической и социальной инфраструктуры, решении социальных проблем.
Все это обусловило формирование государственного межотраслевого управления, которое в настоящее время представляет систему мер законодательного, регулирующего и контролирующего характера, осуществляемых государственными органами в целях регулирования макроэкономических пропорций и поддержания устойчивого и динамичного развития общественного производства.
Межотраслевое государственное управление существенно отличается от поддержки государством развития отдельных отраслей, которое существовало до этого.
Объектом межотраслевого управления является уже не отдельная отрасль, а национальное хозяйство в целом, представляющее собой совокупность отраслей и видов экономической деятельности.
Одновременно государство превращается в экономический субъект, действующий на уровне общества в целом.
Меняются и его функции.
Межотраслевое управлениеможет осуществляться государством только в рамках выбранной им стратегии социально-экономического развития.
Намечая долгосрочные цели и ориентиры социально-экономической стратегии, государство определяет систему общенациональных приоритетов и целей и на основании этого осуществляет координацию экономических процессов.
В рамках этой общей координации государство разрабатывает: научно-техническую, инвестиционную, промышленную политику и регулирует межотраслевые пропорции.
Государство не только разрабатывает такую стратегию, но и выступает активным субъектом ее реализации.
Такое участие государства осуществляется в настоящее время посредством либо административных, либо экономических методов.
Межотраслевое государственное управление посредством административных методов не требует расходования государственных средств и не предусматривает создание дополнительных материальных стимулов.
Оно базируется на силе государственной власти и включает меры:
- запрета;
- разрешения или
- принуждения.
Административные методы предусматривают создание правовой базы, экономического законодательства, регулирующего взаимоотношения субъектов экономических отношений. Любой экономический субъект обязан соблюдать правила экономического поведения, установленные государством. Вместе с тем государство не только определяет правила поведения хозяйствующих субъектов, но и следит за тем, чтобы эти нормы неукоснительно соблюдались. С этой целью государство создает соответствующие институты, обеспечивающие и контролирующие выполнение правовых норм.
Экономические методы, в отличие от административных, в процессе осуществления государственного управления связаны с использованием средств государства (государственных финансов),
Эти методы подразделяются на методы прямого и косвенного государственного регулирования.
К методам прямого воздействия на экономику относится деятельность государства в рамках государственного сектора, где оно выступает непосредственным субъектом экономических отношений.
Прямое государственное управление осуществляется средствами бюджетной политики.
За счет средств государственного бюджета государство не только финансирует отдельные отрасли хозяйства, но и поддерживает депрессивные отрасли и предприятия, которым угрожает банкротство, а также отрасли, обеспечивающие технологические прорывы и конкурентные преимущества в сфере научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.
Косвенные методы государственного межотраслевого управления, наряду с прямыми, в последнее время приобретают все большее значение.
К ним относятся рычаги кредитно-денежной, налоговой, амортизационной, валютной и внешнеэкономической политики.
С помощью этих методов государство воздействует на поведение хозяйствующих субъектов, их интересы и стимулы и, в конечном счете, на складывающиеся межотраслевые пропорции.
Поэтому действие косвенных регуляторов, в отличие от прямых, носит автоматический, безадресный характер.
В условиях переходной экономики особенно велика роль государства в разработке и обосновании стратегии социально-экономического развития страны на дальнюю перспективу.
Именно в рамках этой стратегии государство должно вырабатывать конкретные способы и методы межотраслевого государственного управления, направленные на преодоление экономического спада, стимулирование экономического роста и защиту российских товаропроизводителей.
При этом имеют место особенности государственного межотраслевого управления:
- в области финансов, кредита и страхования;
- в области налогообложения и таможенного регулирования;
- в области антимонопольного регулирования;
- в области управления государственным имуществом;
- в области регулирования внешнеэкономической деятельности;
- в области охраны окружающей среды;
- в области регулирования малого бизнеса.
6.Территориальные органы федеральной исполнительной власти
(ТО ФОИВ)
Территориальные исполнительные органы федеральной государственной власти (территориальные органы федеральной исполнительной власти) являются составной частью системы исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации.
Они образуются центральными органами федеральной исполнительной властидля реализации функций соответствующих федеральных органов исполнительной власти в сфере ведения РФ на региональном и местном уровнях, обеспечения взаимодействия между центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.
Функции территориальных органов могут проявляться в осуществлении федерального контроля, надзора и управления определенными отраслями или сферами жизнедеятельности общества и государства.
Образование и деятельность территориальных государственных органовосуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента России постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных министерств и иных центральных органов федеральной исполнительной власти, а в части территориальных органов субъектов РФ – также нормативными правовыми актами законодательных и исполнительных органов исполнительной власти субъектов РФ, принятых в пределах их компетенции.
Принципиальные положения правового статуса территориальных органов (конституционные основы) закреплены в Конституции Российской Федерации 1993 года.
Установленные в Конституции форма правления и форма государственного устройства России предопределяют своеобразие всей системы исполнительных органов государственной власти.
В частности, в силу провозглашенного ст. 10 Конституции Российской Федерации принципа разделения властей органы исполнительной власти, равно как и органы законодательной и судебной власти, организационно и функционально обособлены.
Федеративное устройство Россиипредполагает наличие двух уровней исполнительных органов государственной власти:
- федеральных органов исполнительной власти;
- органов исполнительной власти субъектов РФ.
При этом федеральные органы исполнительной власти могут быть либо только центральными, либо центральными и территориальными (межрегиональными, региональными и местными).
Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц».
Ч. 3 ст. 5 Конституции установлено, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.
При этом ч. 2 ст. 77 Конституции РФ провозглашает: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ».
Таким образом, Федеральная Конституция открывает простор для формирования обладающих определенной самостоятельностью территориальных государственных органов, реализующих исполнительно-распорядительные полномочия Федерации.
Вместе с темКонституция не устанавливает правовой статус данных органов, условия их образования, характер взаимоотношений с соответствующими центральными федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов Федерации, а также не регулирует иные важные вопросы.
Возникающие в этой сфере общественные отношения регулируются законами и подзаконными актами.
В частности, в федеральном конституционном законе от 17.12.1997г. № 3-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации» закреплен правовой статус территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
В ст. 12 этого Закона установлено: Правительство РФ устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных га эти цели в федеральном бюджете».
В условиях, когда существует дефицит законодательного регулирования порядка образования, структуры и полномочий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, важное значение приобретают указы Президента России.
Именно в указах находят отражение все сложности реорганизации системы органов исполнительной власти в современной России.
Так 9 марта 2004г. был издан Указ Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
В качестве федерального источника правового регулирования деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти выступают также постановления Правительства РФ. К ним относятся постановления об утверждении Положений о соответствующем министерстве или ином федеральном органе, об утверждении типовых положений о территориальных органах федерального органа исполнительной власти и пр.
Однако Положения о Министерствах (федеральных службах, федеральных агентствах), непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту РФ (Минобороны, МВД, ФСБ и др.), а также Положения об их территориальных органах утверждаются непосредственно Указами Президента РФ.
Важное значение в современных условиях имеют региональные источники правового регулирования деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти.
Прежде всего речь идет о Конституциях и уставах субъектов РФ.
Как правило,конституции республик и уставы иных субъектов РФ согласовывают в этой части свои положения с соответствующими положениями Федеральной Конституции. Например:
- Ст. 8Конституции Республики Тыва;
- Ч. 2 ст. 65 Конституции Республики Мордовия;
- Ч. 2 ст. 27Устава Свердловской области.
Наиболее удачна формулировка, закрепленная в ст. 65 Устава Алтайского края: «Федеральные органы исполнительной власти могут создавать на территории края в целях осуществления своих полномочий собственные территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц по согласованию с органами государственной власти края в случаях, установленных федеральным законом. Органы государственной власти края содействуют федеральным органам государственной власти в осуществлении или своих полномочий на территории края».
Вообще Конституция Российской Федерации не предусматривает обязанности федеральных органов согласовывать с кем-либо назначаемых ими сотрудников территориальных органов.
Вместе с тем – жесткая, противоречащая федеральной Конституции норма по отношению к федеральным органам исполнительной власти была определена ст. 48 Конституции Республики Саха (Якутия): «на территории республики не допускаются действия властных структур, не относящихся к ее юрисдикции как несовместимые с суверенитетом Республики Саха (Якутия)».
Исключение было сделано лишь для прокуратуры и службы контрразведки.
В настоящее время не все федеральные органы исполнительной власти имеют территориальные органы.
В то же время многие федеральные органы образуют собственные территориальные органы исполнительной власти либо во всех субъектах РФ.