Институт президентсва в зарубежных странах.

Институт главы государства является неотъемлемой составной частью механизма осуществления власти во всех современных государствах. Главой государствапринято называть официальное лицо (орган), занимающее, как правило, формально высшее место в иерархии государственных институтов и осуществляющее верховное представительство страны во внутриполитической жизни и в отношениях с другими государствами.

В современных зарубежных странах в соответствии с формой правления главой государства выступает либо выборный президент, либо наследственный монарх. Весьма редко встречаются монархи, замещающие свой пост на основе выборов(например, в Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах).

Правовой статус главы государства и его реальная роль в процессе осуществления власти зависят от формы государства. Институт президентства - широко распространенное явление.

Президент государства (от латинского praesidents - сидящий впереди) - глава, высшее должностное лицо государства с республиканской формой правления. Президент - выборное должностное лицо (первый чиновник государства), избираемое на определенный срок в соответствии с требованиями и в порядке, установленными конституцией и специальными законами. Избрание президента, его полномочия, взаимоотношения с законодательными органами, сроки пребывания у власти и многие другие черты, определяющие конкретное содержание этой формы правления, далеко не адекватны в различных странах.

Конституции обычно предъявляют к кандидатам в президенты определенные требования. Часто требуется достижение возраста 35-40 лет (в Китае и Монголии - 45, в Италии - 50 лет). Верхний возрастной предел, как правило, не устанавливается. Кандидат в президенты должен быть гражданином соответствующей страны, причем в некоторых странах (США, Колумбии, Монголии и др.) требуется, чтобы он был прирожденным, а не натурализованным гражданином. Нередко устанавливается срок постоянного проживания в стране перед выборами, например, в США президент должен постоянно проживать последние 14 лет.

В развивающихся странах, где сильно влияние церкви, условием вступления на пост президента может служить принадлежность к господствующей религии. Особенно часто это условие встречается в законодательстве мусульманских стран (Пакистан, Иран, Йеменская Арабская Республика и др.).

В большинстве демократических стран кандидат в президенты выдвигается политическими партиями. Глава государства избирается путем либо прямых, либо косвенных выборов. Президент в парламентских республиках избирается чаще всего высшим представительным учреждением либо коллегией выборщиков с участием парламентариев, а в президентских республиках - путем прямых выборов.

Прямые выборы президента всеобщим голосованием имеют место, например, во Франции, Исландии, Ирландии, Австрии, в странах СНГ, в большинстве стран Латинской Америки, во многих развивающихся странах. Голосование проводится в один или два тура в зависимости от того, требуется ли для избрания абсолютное или относительное большинство голосов. При избрании главы государства путем косвенных выборов образуется коллегия выборщиков. Способы ее формирования могут быть различны. В ряде стран (ФРГ, Италия, Индия) коллегия выборщиков образуется из парламентариев и представителей местных выборных собраний (земель, областей, штатов), но порядок формирования коллегий и способы определения результатов значительно различаются. В президентских республиках коллегия по выборам президента формируется на иных началах.

По-разному, в зависимости преимущественно от формы правления и способа избрания, решается вопрос о замещении поста президента в случае досрочного открытия вакансии (смерти, отставки). В некоторых странах президента заменяет вице-президент. В парламентских республиках вакансия поста главы государства влечет за собой, как правило, проведение досрочных выборов, временно его обязанности исполняет или вице-президент (Индия), или председатель верхней палаты парламента (Франция, Италия, ФРГ), или глава правительства (Финляндия).

Срок полномочий президента составляет обычно 4-5 лет, реже встречается 6-летний (Мексика) или 7-летний (Италия) срок. Он может быть равен сроку полномочий парламента (нижней палаты). Сравнительно редко встречается одногодичный мандат - на такой срок избирается президент Швейцарской Конфедерации. Широко распространен запрет избрания на третий срок. Во многих развивающихся странах ограничения переизбрания на пост главы государства отсутствуют. На практике это приводит к тому, что лица, однажды избранные на пост президента, продолжают его занимать в течение десятилетий. Существует и институт пожизненного президентства.

Прекращение президентского мандата наступает по истечении срока полномочий, в результате досрочной отставки, отрешения от должности или смерти. Как правило, выборы нового главы государства происходят в заранее определенный срок, предшествующий истечению срока мандата. Досрочная отставка президента может быть результатом различных причин: плохое состояние здоровья, протест против тех или иных событий или действий, причастность к злоупотреблениям. Уход в отставку возможен также по требованию определенных политических сил или военных кругов.

Торжественное вступление президента в должность, которое называется в США и некоторых других странах инаугурацией включает обычно принесение присяги. Президент пользуется неприкосновенностью и рядом других привилегий, присущих главе государства: резиденциями, правом на штандарт, специальным вознаграждением, охраной и т.д. Некоторые привилегии сохраняются и после того, как лицо перестало быть президентом. В Италии бывшие президенты становятся по праву сенаторами, во Франции - членами Конституционного совета.

Особый интерес представляет вопрос об ответственности президента республики. Согласно «классическим» государственно-правовым доктринам, глава государства не несет политической (парламентской) ответственности. В парламентской республике ответственность за действия президента возлагается на правительство, а в президентской республике глава государства не несёт ответственности за свои действия перед парламентом. Однако президент республики несет судебную ответственность в соответствии с конституцией или специальным законом. В странах англосаксонской правовой системы особая процедура привлечения к судебной ответственности главы государства получила наименование «импичмент». Наиболее распространенными основаниями для привлечения к ответственности являются нарушение конституции, совершение тяжких государственных преступлений.

В одних странах наблюдается фактическое, а иногда и формальное ограничение полномочий президента, которые осуществляются за него правительством или главой правительства. В других - происходит расширение компетенции президента, зачастую выходящее за пределы, очерченные конституцией и другими законодательными актами. Обе тенденции связаны с процессом усиления правительственной власти в современном мире.

Президент государства играет важную роль в формировании правительства. В парламентских республиках президент не может назначить правительство, не располагающее поддержкой парламентского большинства. Соответственно замещение поста премьер-министра руководителем политической партии, победившей на парламентских выборах, происходит почти автоматически. Однако если ни одна из партий не получила большинства мест в парламенте или если внутри партии нет общепризнанного лидера, то роль президента в формировании правительства заметно возрастает. Он получает возможность маневрирования и может отдать предпочтение одному из кандидатов. Значительна роль президента в формировании правительства в странах, где обычно ни одна из партий не располагает большинством в парламенте.

В президентских республиках президент является единоличным носителем правительственной власти. Члены правительства рассматриваются обычно как помощники и советники президента, им назначаются и увольняются. Правила парламентского большинства в этих государствах не действует. Более того, президент может принадлежать к партии, которая не располагает большинством в парламенте или одной из палат. Он играет решающую роль в определении программы правительственной деятельности; ему принадлежит право принятия окончательных решений. От имени президента и за его подписью издаются важнейшие акты исполнительной власти. Полномочия президента включают в себя руководство административным аппаратом и вооруженными силами. Он производит назначения на высшие военные и гражданские должности.

Возможность и степень участия президента в законодательном процессе неодинаковы в различных группах стран. Так, в большинстве президентских республик он формально не должен вмешиваться во внутреннюю деятельность парламента. Есть страны где президент рассматривается как составная часть парламента. В парламентских республиках (за редким исключением) президенту принадлежит формально право открытия и закрытия очередных и внеочередных сессий, а в ряде стран - право досрочного роспуска парламента или одной из его палат и назначения внеочередных выборов.

Правами досрочного роспуска парламента (нижней палаты), созыва чрезвычайных сессий, возвращения законопроекта для повторного обсуждения, передачи его в орган конституционного надзора, законодательной инициативы в конституционной сфере обладает президент в республиках со смешанной формой правления.

В странах, в которых президент правом созыва и роспуска парламента не обладает, это формально мотивируется независимостью законодательной и исполнительной власти в соответствии с принципом разделения властей. Однако и здесь сохраняются весьма значительные средства воздействия на парламент, используемые главой государства. Это- право вето на законопроекты, вотированные парламентом, право издания собственных нормативных актов и т.д.

Объем внешнеполитических полномочий президента определяется действующим законодательством, а уровень и степень их реального осуществления зависят от сложившейся политической практики, обычаев и традиций политической жизни. В странах с парламентской формой правления все полномочия президента осуществляются правительством и его руководителем. В республиках со смешанной формой правления в зависимости от расстановки политических сил возможно как единоличное руководство внешней политикой со стороны главы государства, так и определенное разделение полномочий между ним и главой правительства. В президентских республиках глава государства занимает явно доминирующие позиции в области руководства и управления внешними делами.

К компетенции президента в сфере внешних сношений относится следующее. Это, во-первых, верховное представительство страны в международных отношениях. Любое выступление, заявление или акция президента, независимо от наличия специальных полномочий, обязывают государство. С этим же связано и право непосредственного обращения к главам иностранных государств. Это право может осуществляться как путем посланий, так и посредством личных встреч. Все более активный характер приобретают личные контакты, визиты и встречи глав государств, а равно международные форумы с их участием. При выезде президента с официальным визитом за рубеж он имеет право на почетную встречу и пользуется особыми льготами и привилегиями.

Во-вторых, глава государства назначаетруководителя ведомства иностранных дел и дипломатических представителей страны за рубежом. В большинстве стран такие назначения производятся по решению правительства. Президент скрепляет своей подписью верительные и отзывные грамоты. В-третьих, в ряде стран президент дает указания о подготовке и проведении переговоров, участвует лично в наиболее важных из них и подписывает международные договоры или другие международно-правовые акты. Его обязаны информировать о проведении переговоров и подписании актов, не требующих ратификации. Президент скрепляет своей подписью ратификационные грамоты, однако наиболее важные международные договоры ратифицируются на основе решения парламента. В-четвертых, к компетенции президента во многих странах отнесено объявление войны и заключение мира.

Почти всех стран мира провозглашена независимость судебной власти. Вместе с тем за президентом сохраняются значительные полномочия, позволяющие оказывать серьезное влияние на деятельность судейского механизма: назначение на судебные или высшие судебные должности; председательствование в высших консультативных учреждениях, которые ведают дисциплинарными и отчасти административными вопросами, относящимися к судейскому корпусу; осуществление права помилования.

Во многих странах президент наделен правом введения чрезвычайного положения или использования чрезвычайных полномочий. Таким образом, реальный статус и действительная политическая роль президента в решающей степени зависят от разновидности республиканской формы правления и особенностей политического режима. Так, в президентской республике глава государства играет гораздо большую роль, нежели в парламентской, а во многих развивающихся странах с однопартийной системой президент, будучи лидером правящей партии, обладает полномочиями, которые на практике далеко выходят за рамки, очерченные конституцией.

Полупрезидентская система государственной власти, сочетая в себе элементы как президентской, так и парламентской систем, предусматривает наличие сильной президентской власти и в то же время правительства, подотчетного парламенту.

Президент парламентской республикине располагает правительственной властью и активного участия в управлении государственными делами не принимает. Он выполняет функции преимущественно представительского характера, хотя, в зависимости от конкретной политической обстановки, и особенно если он принадлежит к руководству правящей партии, может оказывать весьма значительное влияние на ход государственных дел.

Во всех случаях, когда глава государства в парламентарной республике наделен по закону более или менее значительными полномочиями, их осуществление на практике находится в ведении правительства. Акты президента нуждаются в скреплении подписью премьер-министра или заинтересованного министра (институт контрасигнации), что служит обязательным условием их действительности.

4. Основные направления реформ государственного управления и государственной службы в ведущих странах мира.

Теоретические разработки в сфере государственного управления находили практическое воплощение в административных реформах.

В ХХ в. первая волна административных реформ прошла за рубежом в 1920-1930-х годах, когда государство было вынуждено усилить свою роль в экономике и взять на себя выполнение многих социальных функций. Это потребовало создания профессиональной государственной службы и укрепления всех государственных структур.

Вторая волна административных преобразований приходится на 1980-90-е годы и обусловлена «перегревом» государства от огромного числа возложенных на него задач и функций, дополняемых все новыми проблемами, решить которые оно оказалось не в состоянии. Это ведет к отчуждению власти от гражданского общества и усилению недоверия различных социальных слоев. Разрешить эти и другие проблемы призваны административные реформы, начавшиеся в большинстве развитых стран мира.

Со второй воловины ХХ века мировая наука о государственном управлении движется в направлении существенного пересмотра прежней, «классической» парадигмы государственной службы и принципов ее построения. Перемены последнего десятилетия можно свести к следующим основным направлениям:

- признание неустранимости политической роли бюрократии и поиск новых форм контроля над ней со стороны общества, оптимального сочетания политических и профессиональных начал в администрации;

- уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур, организаций и т.п.;

- ограничение значимости традиционной административной «лестницы чинов»;

- создание культуры государственного предпринимательства, внедрение принципов менеджмента в деятельность госаппарата, перевод его части на рыночные принципы функционирования;

- децентрализация, стремление к удешевлению, сокращение госаппарата;

- стремление сделать государственную службу максимально «прозрачной» и «отзывчивой» на общественные ожидания и требования.

Административные реформы различают по масштабам, глубине, характеру и целям, а их результаты во многом зависят от исторических условий, экономических и социальных факторов, стратегии и методов действия правительств. Вместе с тем можно выделить два типа административных реформ, разворачивающихся в настоящее время.

Во-первых, это реформы, проводимые одновременно с изменением политической системы, когда они являются следствием смены общественного строя, что требует создания новой системы государственного управления, адекватной экономическим и социальным отношениям. Реформы такого типа проводятся во всех бывших социалистических странах и включают разработку законодательства, реорганизацию госаппарата, формирование государственной службы, развитие местного самоуправления и т.д.

Во-вторых, это реформы, осуществляемые в рамках стабильной политической системы, которые направлены на модернизацию всей административной системы или ее отдельных частей, что не связано с фундаментальными изменениями в государственном устройстве. Такие реформы характерны для большинства развитых стран с рыночной демократией. В одних странах правительства идут на глубокие преобразования (Великобритания, Новая Зеландия, Франция), в других - ограничиваются отдельными мероприятиями по совершенствованию работы госаппарата.

Анализ административных преобразований позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, хотя причины и условия начала реформ во многих странах различны, в целом выбранная стратегия и основные направления совпадают. Во-вторых, модернизация государственного управления направлена на повышение эффективности и результативности работы государственных структур, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению. В-третьих, если в развитых странах проводится работа по совершенствованию сложившейся системы государственного управления, то в бывших социалистических странах разворачивается процесс формирования новых институтов и механизмов одновременно с глубокими экономическими и политическими преобразованиями. В-четвертых, интенсивно разрабатывается концепция «нового государственного управления», основанная на замене бюрократической машины гибкими автономными организационными структурами, несущими ответственность перед обществом и развивающими партнерские отношения с частным сектором, гражданами и общинами. В-пятых, административные преобразования, охватившие большинство стран мира, являются отражением глобальной тенденции по переосмыслению природы и роли государства в жизни современного общества в канун XXI века.

Изучение мировой практики позволяет выделить характерные особенности, присущие эффективно действующему госаппарату, и определить основные направления его эволюции. В общем виде этот процесс можно представить как переход от традиционных ценностей к новым. Гибкие и эффективные системы управления, способны легко адаптироваться к быстро меняющейся внешней среде. На смену бюрократической зависимости и иерархической подчиненности приходит принцип автономии и ответственности за выполнение основной миссии, возложенной на государственные структуры. В связи с этим на первый план выходят организационная гибкость, управление инновациями, децентрализация, значительная свобода действий персонала.

Качество государственного управления во многом зависит от деятельности высших руководителей, недооценка работы с которыми всегда приводила к негативным последствиям. Признание их особой роли в госаппарате способствовало появлению в ряде стран (США, Австралии) отдельного института – службы высших чиновников, позволяющего отбирать наиболее талантливых и компетентных специалистов, ориентированных не на карьеру, а на выполняемую работу.

Вводятся стандарты профессиональной компетенции высших чиновников в области менеджмента, от которых сейчас требуются не только знания, но и новые качества государственных лидеров. Речь идет об их способности определять стратегические задачи и приоритеты; понимать политический контекст и институциональные факторы, присущие любой ситуации; учитывать позиции и интересы различных групп и изменять баланс сил в нужную сторону; оценивать этические аспекты и социальные последствия решений; обеспечивать соблюдение демократических норм и ценностей; управлять политическими и организационными изменениями с учетом культурных, национальных, институциональных факторов.

Предоставление большей самостоятельности потребовало новых подходов к системе отчетности и контроля за госаппаратом. Основное внимание переносится с контроля за процессом выполнения работы и использования государственных ресурсов на контроль и оценку результатов и последствий. Наряду с эффективностью деятельности учитывается этическая сторона, а также умение работников провести анализ проблем, разработать и осуществить план действий, оценить его результаты и последствия.

Повышению эффективности госаппарата мешает монопольное положение большинства его органов. Поэтому необходима система, обеспечивающая развитие конкурентных начал, особенно в сфере предоставления услуг населению. В связи с этим в большинстве развитых стран проводится политика демонополизации. Все большее распространение получает практика заключения контрактов с негосударственными или частными структурами на выполнение определенного вида работ, объявляются тендеры. В результате население имеет большую свободу выбора, госслужащие получают стимул для повышения качества оказываемых услуг, а в итоге повышается результативность деятельности всего госаппарата.