Особенности реформирования системы социальной защиты населения в начале XXI столетия

В связи со вступлением в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» происходит реформирование и системы социальной защиты населения.

Закон Российской Федерации от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Рос­сийской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» разграничивал полномочия среди многих других областей жизнедеятельности также и в сфере социальной защиты. За федеральным уровнем были оставлены только общие функции определения направле­ний социальной защиты и меры социальной защиты отдельных категорий так называемых федеральных льготников. Все осталь­ные функции и полномочия по социальной защите и социальному обслуживанию населения были отнесены на уровень регионов.

Формирование социальной защиты, осуществляемой в си­стеме уровней государственного устройства, позволяет утверж­дать, что деятельность по ее разработке и реализации может быть продуктивной только в том случае, если все уровни будут действовать в единстве целей и средств, если будет последо­вательно проведено структурирование полномочий и обязан­ностей по каждому из уровней, если всегда будет учитываться комплексность социальной защиты.

Однако практика отечественного законотворчества ознаме­новалась принятием таких правовых новаций, которые не смогли устранить недочеты в существующей системе распределения полномочий и ответственности.

Совокупное действие двух названных выше законов было весьма противоречивым и неоднозначным. Наиболее широкий резонанс имел процесс так называемой монетизации льгот, т.е. планировавшегося перевода мер социальной поддержки, предо­ставление которых было законодательно предусмотрено в нату­ральном виде, в денежную форму. С одной стороны, был наведен определенный порядок в численности льготных категорий граж­дан, в упорядочении системы предоставления льгот, в распреде­лении источников их финансирования. С другой стороны, в целом ни одна из поставленных задач выполнена не была. Перевод натуральных льгот в денежную форму осуществлен не был, так как серьезное недовольство населения привело к необходимости регламентирования предоставления ряда натуральных льгот как на федеральном, так и на региональном уровнях. Формирование принципа «покупки услуг» потребителем, которому выдаются деньги, которые ранее тратились на организацию предоставле­ния данной услуги силами государственных или муниципальных служб, — распространенный в течение последних 20 лет на За­паде, внедрялся в сферу социального обслуживания достаточно сложно. В условиях крайне низкого уровня доходов большинства получателей компенсационных выплат эти средства тратились в основном на потребление, а не на повышение эффективности мер социальной поддержки.

Наконец, немаловажная задача оптимизации и сокраще­ния объема средств, выделяемых на меры социальной защиты, обернулась своей противоположностью. Аналогичные програм­мы, проводимые в системах социальной защиты других стран, выявили всеобщую закономерность: натуральные льготы об­ладают самостоятельной селективностью: человек, которому они не очень нужны, может отказаться от них (в том числе из-за нежелания оформлять документы, с которыми связано предо­ставление всех видов адресной помощи). Меры поддержки в Денежной форме принимаются всеми, поэтому «монетизация» выявила неожиданное для организаторов данной социальной Реформы увеличение числа получателей.

Далее система социальной защиты, формально планируемая как единая общенациональная структура, все уровни которой Должны согласованно выполнять свои функции, оказалась раз­деленной достаточно серьезными границами. При этом, если обо собление федерального уровня было закономерным следствием развивающегося процесса укрепления федерализма, то полное исключение социальной защиты и социальной поддержки из системы местного самоуправления было совершенно необосно­ванным. Введенное позднее одной из статей Федерального закона № 199-ФЗ, исправляющего очередной пакет недоработок закона о местном самоуправлении, право на дополнительные меры со­циальной поддержки на муниципальном уровне ситуацию не исправило, так как право субъекта управления сделать что-либо далеко не всегда является обязанностью органов управления, тем более в условиях подавляющей дефицитности местных бюджетов.

Помимо законодательно-организационных трансформаций следует обратить внимание также на изменения такого фактора социальной ситуации, влияющего на содержание и формы дея­тельности института социальной защиты, как уровень обеспе­ченности населения. Несомненно, что сохраняется значительный слой бедного (с доходами на уровне прожиточного минимума) и сверхбедного населения (с доходами на уровне ниже прожиточ­ного минимума). По-прежнему у большой части жителей прак­тически все доходы расходуются на повседневное потребление, что лишает их существование устойчивости и перспектив из­менения социальной ситуации к лучшему. К сожалению, среди бедных остается высокой прослойка работающего населения, в силу того, что уровень оплаты труда недостаточен.

Однако благоприятные тенденции социально-экономического развития страны в целом и ее регионов влияют, пусть не так бы­стро, как хотелось бы, на улучшение социального положения населения: повышаются заработная плата, пенсии, пособия, снижается доля лиц, признанных по закону малообеспеченны­ми. Может возникнуть даже парадоксальная ситуация, когда число получателей пособий сокращается в силу того, что мень­ше становится людей (семей), имеющих душевые доходы ниже прожиточного минимума.

Таким образом, постепенно функции социальной защиты перемещаются с основной задачи обеспечения выживания большинства населения на обеспечение стабильного существования, поддержание социального функционирования. Не принижая зна­чимости социальных пособий, компенсаций и льгот в денежной форме, следует отметить неуклонное возрастание значимости роли предоставления социальных услуг в деятельности системы социальной защиты населения.

Возрастание роли услуг, расширение услугового сектора — одна из наиболее влиятельных тенденций национальных эко­номик современных государств. Это связано как с возвышением потребностей потребителей, создающих платежеспособный спрос на все более высококачественные, технологически слож­ные услуги, так и сокращением возможностей предоставления услуг в традиционной форме — за счет семьи, ближайшего окружения человека.

Сфера услуг является областью специфически человече­ской деятельности (действиями, приносящими людям пользу, удобства). Социальные услуги включают в себя: бытовые, фи­нансовые, правовые, жилищно-коммунальные, психологиче­ские, образовательные, медицинские, консультационные, по обслуживанию, уходу и др. Объем их предоставления расши­ряется, обгоняя по темпам роста большинство других отраслей экономики развитых стран, а престиж профессии и оплата туда специалистов успешно конкурируют с большинством других сфер занятости.

Существует также более узкая, конкретная трактовка понятия «социальные услуги», в соответствии с которой этим термином описывается деятельность системы социального об­служивания населения, регулируемая Федеральным законом от 10.12.1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и другими относящимися к этой проблематике нормативными актами.

Социальное обслуживание определяется в вышеназванном законе как деятельность социальных служб по социальной под­держке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и матери­альной помощи, проведению социальной адаптации и реабили­тации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Закон устанавливает права граждан на социальное обслу­живание в государственной системе служб по таким основным видам, как материальная помощь; социальное обслуживание на дому, в стационарных учреждениях, предоставление вре­менного приюта; организация дневного пребывания в учреж­дениях социального обслуживания; консультативная помощь, реабилитационные услуги инвалидам, лицам с ограниченными возможностями и гражданам с асоциальным поведением.

Федеральное законодательство, законы субъектов Рос­сийской Федерации признают равноправие социальных служб всех форм собственности. Однако до настоящего времени рынок социальных услуг, конкуренция в их предоставлении (борьба за платежеспособный спрос потребителей), механизм социального заказа в наших условиях еще не сложились. Это обусловлено тем, что совокупность социальных служб практически исчер­пывается государственными (в очень небольшом количестве муниципальными) учреждениями. Социальные службы, созда­ваемые общественными (в том числе конфессиональными) орга­низациями, пока единичны. Коммерческие социальные службы ориентированы на ценовой сегмент, недоступный большинству населения. Поэтому действие конкурентных механизмов пока не наблюдается, а повышение эффективности и качества до­стигается методами административного воздействия, кадрового менеджмента и лишь отчасти — за счет стимулирующего при­менения средств, полученных в результате предоставления платных услуг.

В ходе трансформирования системы социальной защиты населения, начавшейся с 1 января 2005 г. (со вступлением в силу Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.) произошли сле­дующие преобразования:

- распределение функций и ответственности между феде­ральным и региональным уровнями власти в части поддержа­ния определенных категорий населения, имеющего право на льготы;

- отработка механизма предоставления льгот категориям населения, чья поддержка является расходным обязательством федерального бюджета (или социальных фондов федерального уровня), через систему социальной защиты населения субъектов федерации;

- передача функции по организации социального обслужива­ния населения на уровень субъектов Федерации;

- закрепление отдельных функций по предоставлению льгот, выплате пособий и компенсаций за специализированными соци­альными учреждениями (фондами) федерального уровня и др.

Распределение функций и ответственности было в основ­ном регламентировано законодательством, так что структура сложившегося порядка предоставления льгот была в целом со­гласована на раннем этапе законотворческой и организационно-управленческой деятельности. При этом задачей субъектов Российской Федерации была срочная необходимость правового регламентирования тех мер социальной поддержки, которые были отнесены к исключительному ведению регионов. Так, например, в Московской области (как и в других субъектах Федерации) были разработаны и приняты законы 31/2005-03 от 21 января 2005 г. "О социальном обслуживании населения в Московской области" и комплекс законов о мерах социальной поддержки семьи и детей, впоследствии сведенных в единый законодательный акт «О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области» № 1/2006-ОЗ от 12 января 2006 г.

С целью сохранения степени социальной защищенности категорий жителей, которые были исключены из списка «феде­ральных льготников», органы управления субъектов Российской Федерации приняли законодательные акты, предоставляющие меры социальной поддержки этим гражданам. Кроме того, были сохранены (иногда увеличены) меры натуральной помощи (в частности, предоставление права на бесплатный проезд, на бесплатное лекарственное обеспечение, протезирование и пр.). Этот аспект реализации деятельности по социальной защите на­селения явился очень затратным и требующим большого объема Управленческих решений. Характерно, что неоднократное вне­сение исправлений и дополнений в социальное законодательство в субъектах РФ обусловлено именно необходимостью учесть интересы всех категорий льготного населения и не допустить ухудшения их положения в результате проводимых реформ Законодательное регламентирование процесса предоставления мер социальной поддержки, которые в течение длительного времени предоставлялись по примеру предшествующих лет не на основе законодательных актов, а на основе подзаконных распорядительных документов, выявило (и продолжает вы­являть) определенные пробелы в правовых вопросах на уровне субъектов Федерации.

Не секрет, что уровень социальной защищенности все в большей мере становится зависимым от уровня развития субъекта Федерации, от тех ресурсов, которыми располагает соответствующая территория. Связь между уровнем развития территории и уровнем социальной защиты населения является закономерной и в известной мере справедливой. В то же время положение населения регионов не всегда зависит от результа­тов труда населения и успешности деятельности регионального управления. Могут иметься социально не обусловленные регио­нальные различия, дифференциация, связанная со случайными социально-экономическими факторами.

В такой ситуации сокращение роли федерального центра в осуществлении социальной поддержки населения оборачивает­ся возрастанием ее неравномерности. Федеральные гарантии в определенной степени обеспечивают конституционное равенство всех граждан Российской Федерации в плане социальной защи­щенности. Вместе с тем давно ведущаяся дискуссия о социальном минимуме, который должен быть гарантирован каждому граж­данину нашей страны независимо от места проживания, до сих пор не нашла воплощения в действительности. По-прежнему несмотря на значительные выплаты из федерального бюджета, состояние социальной защищенности жителей региона зависит в первую очередь от экономического состояния и социальной политики конкретной территории.

Отработка механизма предоставления льгот категориям населения, чья поддержка является расходным обязательством федерального бюджета, через систему социальной защиты населения субъектов Федерации завершилась созданием системы, которая основана на делегировании полномочий: федеральный центр передал функции по выплате сумм компенсации и по пре­доставлению льгот в натуральной форме на уровень субъектов федерации. Средства на выполнение этой функции поступают в бюджеты субъектов Федерации в виде субвенций.

В случае взаимодействия с социальными фондами система социальной защиты населения субъекта Федерации служит пе­редаточным звеном — соответствующие средства в зависимости от числа получателей поступают в органы социальной защиты для передачи получателям. Службы социальной защиты также ведут банки данных (реестры) получателей и представляют от­четность распорядителю финансов.

Такая система финансирования мер социальной защиты, с одной стороны, оптимизирует управленческие усилия, про­водя различные виды выплат и формы помощи через единую функциональную структуру. Это создает более благоприятные условия для получения указанных выплат: в органах социаль­ной защиты населения ведется картотека данных по всем видам выплат, поэтому нет необходимости заново собирать все доку­менты, подтверждающие право на новое пособие, в случае, если аналогичные справки уже хранятся в деле.

С другой стороны, задержка финансирования со стороны федеральных органов, допущенные ими недоработки в доку­ментах, определяющих порядок предоставления указанных мер социальной поддержки, препятствуют своевременному предо­ставлению мер помощи, а вина за это возлагается населением на органы социальной защиты. Возможны жалобы и обращения, судебные иски против организации, которая ни фактически, ни юридически не виновата в сложившейся ситуации.

Одним из наиболее масштабных преобразований совре­менной системы социальной защиты было уточнение ответ­ственности и полномочий в сфере социального обслуживания населения. В результате передачи полномочий по социальному обслуживанию населения на уровень субъектов Федерации в большинстве регионов значительная часть учреждений соци ального обслуживания была передана в собственность субъектов Федерации (небольшая часть социальных служб по решению органов местного самоуправления осталась на муниципальном уровне). Была создана единая государственная региональная система социального обслуживания.

Этот процесс оказался длительным (в одних субъектах указанный переход в областную собственность был осущест­влен в 2005 году; в других — в течение 2005-2006 годов; в-третьих — не завершен до настоящего времени). Он включал в себя значительный объем деятельности по документальному оформлению передачи учреждений социального обслуживания в собственность субъекта Федерации. "Муниципальный" генезис подавляющего большинства социальных служб, неопределенное положение с оформлением собственности на здания, земельные участки, трудности с предоставлением подходящих условий для размещения социальных служб — все эти факторы обусловили значительные трудности переходного периода.

В связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ в августе 2006 г. было организовано исследование правоприменительной практики в субъектах Российской Феде­рации, для того чтобы проанализировать ход, промежуточные результаты деятельности и проблемы, которые возникали при создании в субъектах Российской Федерации государственной (региональной) системы учреждения социального обслуживания населения.

Рассмотрение содержания документов, находящихся в те­кущем архиве Федеральной службы по надзору в сфере здра­воохранения, показывало, что органами социальной защиты населения была предоставлена достаточно полная информация по данным вопросам, позволяющая проанализировать и оценить тенденции в развитии социального обслуживания в связи с произошедшими изменениями. Материалы по данным вопросам были получены от 84 субъектов Российской Федерации (свыше 90% от общего количества субъектов).

Практически все регионы, направившие информацию в Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, в целом положительно оценили эффективность работы органов социальной защиты населения в связи с пере­дачей полномочий на региональный уровень, обосновывая это тем, что действующая система стала более управляемой, гиб­кой, позволяющей скоординировать работу подведомственных учреждений социального обслуживания и повысить эффектив­ность предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Вместе с тем в результате передачи полномочий выявлены отдельные существенные проблемы, о чем заявили 10 субъектов Российской Федерации (11,9% от общего количества).

Два региона (Кабардино-Балкарская Республика и Респу­блика Адыгея) не высказали определенного мнения по данному вопросу, поскольку посчитали, что более объективную оценку принятого решения о передаче полномочий по организации со­циального обслуживания населения на региональный уровень можно будет дать после определенного периода работы в новых условиях и проведения сравнительного анализа деятельности в этой сфере как на территории отдельного субъекта Российской Федерации, так и конкретного региона, в том числе, с различны­ми показателями социально-экономического развития.

В соответствии с федеральными законами, разграничив­шими полномочия между федеральной властью, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, практически во всех регионах была создана новая государствен­ная система социальной защиты, качественно отличающаяся от ранее действующей.

Создание единой государственной вертикальной системы имело в некоторых случаях следствием сокращение числа учреждений. Это обусловлено тем, что в рамках единой регио­нальной системы сложилась возможность и была осознана не­обходимость оптимизации сети учреждений социальной защиты населения. Иными словами, маломощные, не располагающие нужными площадями или квалифицированными кадрами, неоправданно дублирующие функции друг друга учреждения объединялись, преобразовывались в отделения (филиалы) более крупных учреждений, что приводило к сокращению управленче­ских расходов и повышению качества предоставляемых услуг.