Концепция бюрократии М. Вебера и ее роль в становление науки государственного управления.
Системный подход в государственном управлении
С начала 60-х годов в гос. администрировании начал набирать популярность системный подход (работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса). Теория систем дает возм-ть руководителю увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром.
Главная идея СП заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы гос. администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать взаимосвязи в системе административно-государственного управления и между системой и обществом как единое целое.
При системном подходе:
- стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования (поскольку общество постоянно развивается и изменяется).
- акцент на разработке стратегического управления (устанавливающего общие цели и способы поведения административно-государственного управления в целом).
Сегодня системный подход является одним из самых влиятельных направлений как в теории административно-государственного управления, так и в научном управлении в целом.
Однако теория систем сама по себе еще не может помочь руководителям определить, какие именно элементы административно-государственной организации как системы особенно важны. Она только указывает, что эта организация состоит из многочисленных взаимосвязанных подсистем и является открытой структурой, которая взаимодействует с внешней средой. Этот подход конкретно не определяет основные переменные, влияющие на функции государственного администрирования. Точно так же данная теория не определяет, каким образом среда, т.е. общество, влияет на систему административно-государственного управления.
В теории административно-государственного управления системный подход выполняет свои эвристические функции, оставаясь не очень жестко связанной совокупностью принципов, основной смысл которых состоит в соответствующей ориентации конкретных исследователей.
1) системный подход содержит определенную схему объяснения, в основе которой лежит поиск конкретных механизмов целостности системы государственного администрирования и выявление достаточно полной типологии ее связей. Реализация этой функции обычно сопряжена с некоторыми трудностями — для эффективного исследования мало зафиксировать наличие в структурах административно-государственной системы разнотипных связей, необходимо еще представить это многообразие в операционном виде, т.е. изобразить различные связи как
логически однородные, допускающие непосредственное сравнение и сопоставление.
2) в административно-государственных структурах существует многообразие связей, таким образом сложный объект допускает не одно, а несколько расчленений. При этом критерием может служить то, насколько в результате удается построить «единицу» анализа (такую, например, как товар в управлении экономическими процессами).
Системный подход служит методологической основой для системного анализа — совокупности методов, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам административно-государственного управления.
Процесс решения проблемы должен начинаться с четкого формулирования целей. При этом вся проблема должна рассматриваться как единое целое с учетом последствий и взаимосвязей отдельных частичных решений. Необходимо выявлять и анализировать альтернативные пути достижения цели. Цели отдельных подразделений не должны вступать в конфликт с целями всей программы.
Государственное управление - это деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и различных формах, обеспечивающих существование гос-ва и решение сложных социальных проблем.
Структура научной теории
Итак, научная теория — сложное концептуальное образование. Она в общем случае не может быть представлена в виде универсальной для всех наук логической конструкции. Ее состав обширен, не все в ее контексте выражено в явном виде. Концептуальные объекты, включенные в нее, связаны между собой множеством разнообразных логических и содержательных взаимосвязей.
Мы выделим три составляющие научной теории (рис. 5):
1) основание(предпосылочный контекст);
2) ядро (совокупность основных утверждений);
3) приложения (конкретизирующий контекст).
Общий же вывод состоит в том, что научная теория представляет собой сложное образование. Так, в методологической литературе говорится о полисистемности и полиструктурности научной теории. Включенные в теорию концептуальные объекты объединены между собой массой различных взаимосвязей. В целом следует говорить не о линейной соподчиненности ее объектов, а об определенной теоретической «сети» взаимных отношений. Так, сам процесс перехода от ядра теории к ее приложениям не сводим к дедуктивному; он включает в себя содержательно-конструктивные моменты (что особенно подчеркивается в работах B.C.Степина), связанные с построением вспомогательных теорий, с введением дополнительных предположений, конструированием частных моделей, проведением мысленных экспериментов и т.п.
Структура эксперимента
В нее включаются:
1) субъект, проводящего экспериментальное исследование, или экспериментатор;
2) исследуемый объект;
3) условия и обстоятельства экспериментирования, к которым относят конкретные условия времени и места, технические средства экспериментирования (прежде всего экспериментальную установку, а также сопутствующие инструменты и приборы) и теоретический контекст, поддерживающий данную исследовательскую ситуацию
Классификация экспериментов
Назовем некоторые основания классификации. К разновидностям экспериментов относят:
1) по условиям проведения — естественные и искусственные;
2) по целям исследования — преобразующие, контролирующие, констатирующие, поисковые и др.;
3) по количеству факторов — однофакторные и многофакторные;
4) по степени контролируемости факторов — активные и пассивные (регистрирующие) .
Виды общенаучных подходов
К числу общенаучных подходов относятся:
· структурный подход, ориентирующий на изучение внутреннего строения системы, характера и специфики связей между ее элементами;
· функциональный подход, изучающий функциональные зависимости элементов данной системы, а также ее входных и выходных параметров;
· алгоритмический подход, использующийся при описании информационных процессов, функционирования систем управления и в других случаях, когда существует возможность представить изучаемое явление в виде процесса, происходящего по строгим правилам;
· вероятностный подход, нацеливающий исследователя на выявление статистических закономерностей, ориентирует на изучение процессов как статистических ансамблей;
· информационный подход связан с выделением и исследованием информационного аспекта различных явлений действительности — объема потока информации, способов ее кодирования и алгоритмов переработки.
Среди общенаучных подходов в современной науке все более важное место занимают системный подход и глобальный эволюционизм.
Важнейшая черта названных подходов - принципиальная применимость к исследованию любых явлений и любой сферы действительности. Они могут работать во всех без исключения научных дисциплинах. Это обусловлено общенаучным характером категорий, лежащих в основании данных подходов.
Подходы базируются на какой-то одной категории, отражающей лишь одну (хотя и существенную) сторону объекта познания.
Общенаучные подходы - эффективные и адекватные пути исследования реальности при условии их совместного применения с другими подходами, а также с традиционными средствами.
Концепция бюрократии М. Вебера и ее роль в становление науки государственного управления.
Бюрократия — это социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» информационными потоками, формализованными способами принятия решений, претензией на особый статус в обществе.
Под бюрократией также понимают замкнутый слой высших чиновников, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении, монополизирующий властные функции в обществе с целью реализации своих корпоративных интересов.
Термин «бюрократия» используется не только для обозначения определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с целью максимизации своих функций, а также учреждений и ведомств, включенных в разветвленную структуру исполнительной власти.
Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти.
Одним из основоположников теории государственного управления принято считать М.Вебера (+ В.Вильсон, Ф.Гуднау) . В научный оборот термин «бюрократия» вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку Максу Веберу (1864-1920), автору наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократии.
Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.
По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации.
В работах Вебера современная бюрократия представлена как структура управления. Поскольку общество развивается в направлении неуклонной рационализации всех его сфер, постольку роль и значение бюрократии в таком обществе будут возрастать. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени. По его мнению, бюрократия есть исторический феномен, возникший на этапе становления национального государства, способного оплачивать труд государственных служащих. Вебер сформулировал универсальные принципы бюрократической организации.
Бюрократия для Вебера означала не только новый тип правления, но и систему административной власти, деятельность которой осуществляется на постоянной основе: специально подготовленными профессионалами в соответствии с формальными правилами и процедурами, регулирующими режим работы организации. Вебер подчеркивал, что этот тип управления становится преобладающим во всех политических системах. Более того, он доминирует и во всех организационных образованиях, в которых управление реализуется в сложных союзах: промышленных предприятиях, политических партиях, профсоюзах и т. д.
Принципы рациональной бюрократии М.Вебера, которые послужили основой для современного государственного управления.
1) Разделение труда, обусловленное усложнением общества и государства. Разделение труда как форма служебной специализации способствует повышению квалификации чиновников как непосредственно, так и опосредованно, через возможность найма служащих на основе их профессиональных качеств; 2) Публичный офис (канцелярия или бюро), т. е. наличие документов, регламентирующих условия деятельности всех составляющих властные структуры. Деятельность служебного персонала должна соответствовать формально установленным общим для всех законам, правилам и процедурам. Последние, с одной стороны, накладываются на конкретные ситуации и тем самым обеспечивают единообразие деятельности административных структур, с другой — координирует взаимоотношения различных их видов, обеспечивают непрерывность бюрократической деятельности независимо от изменений в штатной системе, поддерживая этим стабильность в организации; 3) Штатные служащие, занимающие свою должность в соответствии с их профессионализмом. Управление - не сословная или иная привилегия, а профессия, которая позволяет служащим, находится на материальном содержании у государства; 4) Безличные правила и процедуры, регулирующие режим работы чиновников и организаций. Отношения между должностными лицами, чиновниками и клиентами должны осуществляться на системе правил, разрабатываемых, преимущественно, «внешними силами», т. е. политиками. Безличность и беспристрастность, соответственно, обеспечивают рациональность суждений служащих при исполнении ими своих должностных обязанностей независимо от личных соображений, чувств и настроений; 5) Наем и продвижение по службе обеспечивается зависимостью от профессиональных заслуг. Наем и продвижение чиновников по иерархической лестнице должно базироваться на служебных качествах индивидов, а не политических, семейных или иных связях, что предполагает специальную подготовку и проверку сотрудников аппарата управления и одновременно создает определенную его однородность; 6) Назначение должностных лиц, а не выборы обеспечивают зависимость чиновника от закона и вышестоящего начальника, а не от соответствующих групп, их избирающих. Однако эти положения должны сочетаться с тем, что вступление в должность предполагает длительный срок ее исполнения, что обеспечивается защитой работника аппарата управления от произвольного его увольнения.
Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют:
§ жесткая ответственность за каждый участок работы:
§ координация во имя достижения организационных целей;
§ оптимальное действие безличных правил;
§ четкая иерархическая зависимость.
Вебер, также как классики американской школы, считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего,
беспристрастно, причем данное требование применимо даже к «политическим» управленческим чиновникам (без гнева и пристрастия он должен вершить дела).
В работах Вебера (Вильсона, Гуднау) были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления, которые оказали влияние на становление науки государственного управления.
·1) для того, чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций;
2) аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики.