Общая внешняя политика и политика безопасности
В Маастрихтском договоре, как уже говорилось, уделено большое внимание сотрудничеству в сферах внешней политики и безопасности. Это продолжение и развитие прежних усилий по расширению рамок интеграции и включению в нее наряду с экономикой определенных участков политики. Договор как бы поднял на более высокий уровень, приблизил к реализации идеи учреждения в Западной Европе политического союза, высказывавшиеся еще па ранних этапах интеграции. Тогда такой союз не состоялся, да и по обстоятельствам того времени не мог состояться. Он не вписывался в реальности континента прежде всего потом}', что в сфере политики действовали иные факторы, чем в сфере экономики. Здесь различия интересов нередко доминировали над их общностью. Реального намерения пойти на серьезное ограничение политической самостоятельности пе высказывало ни одно крупное государство Западной Европы.
Разумеется, экономика отнюдь пе отходила на задний план, а по-прежнему играла роль основной движущей силы интеграции. Русло общего рынка оставалось основным, определяющим. Вместе с тем все важнее становилось воздействие внешнеполитических и военных факторов на решение финансовых, торговых, промышленных, аграрных, научно-технических и многих других дел. Отсюда проистекали неоднократные попытки придать сообществам общеполитический характер, разрабатывать и проводить в их рамках «европейскую политику». Сторонники такого подхода подчеркивали в своих предложениях, что только сплоченное сообщество с единой институционной структурой способно соединить прогресс общего рынка с преимуществами политического сотрудничества.
Общая оценка перемен, привнесенных Маастрихтским договором, базируется на том, что в сферу деятельности сообществ официально вошли вопросы внешней политики и безопасности. «Союз начинает проводить общую внешнюю политику и общую политику безопасности...», – гласит статья 1 раздела V Договора. Тем самым идея политического союза была обозначена достаточно определенно. Но по сравнению с тем, что сделано в Договоре в отношении Экономического и валютного союза, политический союз оказался явно обделенным. О симметрии двух союзов говорить не приходится. Маастрихт подтвердил, что в политике несовпадение взглядов и интересов, а то и прямые противоречия между государствами-членами проявляются сильнее и резче, чем в любой другой сфере интеграции. Именно здесь сохраняются связи и особые отношения с третьими странами, именно здесь государства-члены входят в различные политические блоки и заключают отдельные международные договоры.
Примечательно, что согласование внешнеполитических действий, как это отмечается в начале Договора, должно было происходить не автономно, т.е. без учета других сторон функционирования Европейского союза, а в контексте всего интеграционного процесса, включая в первую очередь экономику и содействие развитию Союза. Ответственность за обеспечение такой согласованности возложена на Совет и Комиссию.
Цели общей внешней политики и политики безопасности определены в Договоре в глобальном виде и являются привычными для дипломатических документов 90-х годов. Они сформулированы следующим образом:
защита общих ценностей, основных интересов и независимости Союза;
укрепление безопасности Союза и его государств-членов всеми способами;
сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, а также с принципами Хельсинкского Заключительного акта и целями Парижской хартии;
содействие международному сотрудничеству;
развитие и консолидация демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод.
Маастрихтский договор не только провозглашал цели общей внешней политики и политики безопасности, но и определял формы их осуществления. Здесь обращает на себя внимание сравнительная мягкость механизма. Свои цели Союз должен был достигать главным образом путем установления систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении согласованной политики. Принципиальное значение имело положение о том, что будут осуществляться совместные действия государств-членов. Но это положение, во-первых, действовало только «в областях, в которых государства-члены имеют важные общие интересы» (сама формула «общие интересы» осталась нераскрытой, что допускает большую свободу усмотрения). Во-вторых, переход к совместным действиям должен был осуществляться постепенно, причем сроки и этапы, – даже самые приблизительные, не названы.
В соответствующем духе разработана процедура принятия совместных действий. Решение о том, что данный вопрос должен быть предметом совместных действий, вошло в компетенцию Совета. При этом Совет должен был исходить из основных ориентиров развития, одобренных Европейским советом. Устанавливая всякий раз принцип совместных действий, Совет должен был определять область применения, общие и особые цели таких действий, а если необходимо, то их продолжительность, а также средства, процедуры и условия их осуществления. Совет, одобряя совместные действия, на каждом этапе их развития был призван определять те вопросы, по которым решения принимаются квалифицированным большинством голосов.
Составители Договора отчетливо видели возможные рифы, создаваемые национальным или региональным эгоизмом. Отсюда, очевидно, проистекает закрепление в Договоре положения о том, что государства-члены призваны активно и открыто поддерживать внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе лояльности и взаимной солидарности. В Договоре особо зафиксирована обязанность государств-членов «воздерживаться от любых действий, которые противоречат интересам Союза или могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях» (п. 4 ст. «J».l).
В Маастрихтском договоре предусматриваются ставшие традиционными формы сотрудничества: информация, консультации, координация. Что касается первых двух форм, о них сказано очень просто: государства-члены должны информировать друг друга и консультироваться с Советом по любому вопросу, представляющему взаимный интерес, во внешней политике и политике безопасности, с тем чтобы их совместное влияние обеспечивало максимально возможную эффективность путем согласованных и единых действий. Более существенное и актуальное значение приобрело закрепление положения о том, что в необходимых случаях Совет должен определять общую позицию для всех стран, входящих в Европейский союз. При этом государства-члены гарантировали соответствие их национальной политики общей политике. Установлено, что государства-члены координируют свои действия в международных организациях и на международных конференциях. В случае, если в международной организации или на международной конференции участвуют не все государства-члены, те, которые участвуют, должны поддерживать общую позицию (ст. «J».2).
Осторожность и здесь не изменила составителям Договора. С одной стороны, Европейский союз выступает как единое целое, как структура, не только разрабатывающая свою политику во внешних делах и сфере безопасности, но и самостоятельно эту политику осуществляющая. С другой стороны, государства-члены сохраняют значительную автономию. В пределах общей политики государства-члены могут иметь свою национальную позицию или предпринимать национальные акции, а в неотложных случаях и необходимые неотложные меры. Как видно, Договор не дает жесткой формулировки, которая ограничивала бы действия государств-членов в сфере внешней политики.
Среди других нововведений в Маастрихтском договоре бесспорно выделяется «общая оборона». Как сказано в статье <<J».4, общая внешняя политика и общая политика безопасности включают вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и формирования в конечном счете общей оборонной политики, которая могла бы быть преобразована со временем в общую оборону. Иными словами, общая внешняя политика и общая политика безопасности могут способствовать переходу Европейского союза к очень высокому уровню политической интеграции. Общая оборонительная система в Договоре не упоминается и, надо отметить, прямо не предусматривается на будущее, но ее появление заранее не исключается. И хотя в данной сфере сотрудничества Маастрихтский договор выступает скорее как политическая декларация, чем как действующая правовая норма, его значение не стоит преуменьшать. Положения об общей обороне при определенных условиях могут сыграть весьма важную роль в событиях не только на континенте, но и во всем мире.
Главной реальной структурой, на которую мог опираться Европейский союз на этом участке интеграции, стал Западноевропейский союз (ЗЕС). Такое решение составителей Маастрихтского договора как бы вдохнуло жизнь в эту организацию, само существование которой уже вызывало вопросы. Следует напомнить, что 1973–1984 гг. были периодом полного ее забвения: Совет министров ЗЕС не собирался ни разу. Только во второй половине 80-х годов стала отмечаться активизация ЗЕС, но она была не очень существенной. Совещание министров иностранных дел и министров обороны в Риме (октябрь 1984 г.) призвано было оживить ЗЕС, но многое оставалось по-старому.
Одним из препятствий, сдерживавших развитие ЗЕС, было несовпадение его состава с составом сообществ. Частично этот пробел восполнился в 1987 г. вступлением в ЗЕС двух новых членов – Испании и Португалии. Участники ЗЕС стремились выступать самостоятельно, во всяком случае обособленно от НАТО во время войны в Персидском заливе, обострения отношений с Ираком в начале 90-х годов и событий в Югославии. Тем не менее ЗЕС продолжал играть второстепенную роль в жизни Европы.
В момент подписания Маастрихтского договора ЗЕС объединял девять стран – членов Европейского союза: Германию, Францию, Великобританию, Италию, Голландию, Бельгию, Испанию, Португалию и Люксембург. Три страны – Греция, Дания и Ирландия, являвшиеся членами европейских сообществ, оставались за пределами ЗЕС, что не только ограничивало его возможности, но и создавало формальные препятствия на пути преобразования в составную часть структуры Европейского союза. Получалось так, что территориальные пределы деятельности у этих двух организаций не совпадали. И не случайно в Декларации о Западноевропейском союзе, принятой в одном пакете с Маастрихтским договором, «девятка» стран, состоявших как в Европейском союзе, так и в ЗЕС, обратилась к государствам, являвшимся лишь членами Европейского Союза, с призывом присоединиться к Западноевропейскому союзу или, если они пожелают, получить статус наблюдателя в нем.
Другая проблема состояла в том, что в ЗЕС входили страны, не являвшиеся членами Европейского союза (Турция, Норвегия, Исландия). Это могло привести к тому, что в принятии решения по вопросам, относящимся к компетенции Европейского союза, принимали бы участие страны, которые в нем не состояли. Но был найден, казалось бы, достаточно простой выход из положения: в ЗЕС нечлены Европейского союза были переведены из статуса полноправного члена в статус ассоциированного члена. Вряд ли, однако, самолюбие новых ассоциированных членов оказалось незадетым.
Чтобы подчеркнуть, что ЗЕС стала работающей организацией, были предприняты некоторые организационно-технические меры. Они коснулись органов Союза – Совета министров и Секретариата, находившихся в Лондоне, Комитета по контролю за вооружениями, расположившегося в Париже. Секретариат ЗЕС, в частности, переехал в Брюссель, поближе к Комиссии Европейского союза и штаб-квартире НАТО. Маастрихтский договор и Декларация о ЗЕС исходят из того, что преобразование ЗЕС в оборонительный компонент Европейского союза – поэтапный процесс. Вместе с тем ЗЕС сразу же заявил о своей готовности разрабатывать и осуществлять по просьбе Европейского союза решения и действия, имеющие оборонное значение. Были намечены меры, способствующие развитию тесных рабочих взаимоотношений ЗЕС и Европейского союза. Это, в частности, установление тесного сотрудничества между Советом и Генеральным секретариатом ЗЕС, с одной стороны, и Советом Европейского союза и Генеральным секретариатом Совета – с другой; обеспечение Комиссии европейских сообществ регулярной информацией и, если уместно, консультациями о деятельности ЗЕС в соответствии с ролью Комиссии в общей внешней политике и политике безопасности; содействие тесному сотрудничеству между Парламентской ассамблеей ЗЕС и Европарламентом.
Включение ЗЕС в структуру Европейского союза не означало прекращения прежних тесных связей с НАТО. Впрочем, это и не скрывалось в официальных документах. «Двойственная» природа Западноевропейского союза, как сказано в Декларации о нем, проявляется в том, что он должен развиваться «как оборонительный компонент Европейского союза и как средство укрепления европейской опоры в Атлантическом союзе» (п. 1). Характерно, что с самого начала декларировалась готовность ЗЕС к дальнейшему развитию рабочих контактов с НАТО и, более того, к повышению роли, ответственности и вклада государств – членов ЗЕС в НАТО. Последовало и недвусмысленное заявление, согласно которому ЗЕС будет действовать в соответствии с позициями, принятыми в НАТО. ЗЕС стал подчеркнуто рассматриваться как европейское основание организации НАТО.
Концепцию Западноевропейского союза даже спустя несколько лет после подписания Маастрихтского договора не следует считать полностью сложившейся, завершенной. Ее развитие продолжается, отражая ход событий и политические интересы стран-участниц. И сегодня эта концепция представляет собой определенный компромисс, достигаемый после нелегких дебатов. В то время как одни страны, в особенности Германия и Франция, склоняются к автономии ЗЕС по отношению к НАТО, другие, и больше всех Великобритания, ставят во главу угла приверженность его НАТО. Компромисс, достигнутый в Маастрихте, не закончился тем, что в формулировках о роли ЗЕС и его отношениях с Европейским союзом и НАТО можно найти оба мотива. Этот компромисс просматривается также в дальнейшем развитии ЗЕС.
Однако становление ЗЕС – продолжительный процесс. Стороны проявили сдержанность и реализм в оценках будущего. Достигнуто согласие в том, что в 1998 г. будет проведен анализ предыдущего развития и выработаны новые цели и этапы. Как показал опыт, движение к намеченным целям проходит не без трудностей. Прокламированное единство порой не выдерживает испытания на прочность. Не особенно значительным, но достаточно показательным примером несогласованности действий членов ЗЕС может служить поездка Президента Франции Ф. Миттерана в Боснию летом 1992 г., предпринятая им без всякой предварительной информации союзников по Европейскому союзу, хотя накануне на саммите стран Западной Европы в г. Лиссабоне была принята резолюция о необходимости более тесной координации внешней политики.