В.Г. Игнатов, ректор Северо-Кавказской академии

Русский Гуманитарный Интернет Университет

Библиотека

Учебной и научной литературы

WWW.I-U.RU

ИСТОРИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

Издание 2-е, дополненное

Под общей редакцией доктора экономических наук

профессора В. Г. Игнатова

Рекомендовано Министерством образования Российской

Федерации в качестве учебника для студентов высших

учебных заведений

РОСТОВ-НА-ДОНУ

Феникс

ББК 67.99

И-50

Рецензенты:

д.и.н., проф. Н.А. Мининков (РГУ),

доц., к.юр.н. Е.И. Дулимов (ДЮИ),

доц. А.П. Скорик (НГТУ),

д.и.н., проф. В.П. Крикунов

Авторский коллектив:

Игнатов В.Г. — руководитель (Предисловие, гл. 1 в соавт., гл. 19—21), Данилов А.Г. — к.и.н., доц. (гл. 4), Кислицын С.А. — д.и.н., проф. (гл. 16—18), Патракова В.Ф. (гл. 2 в соавт.), Поташев Ф.И. — д.и.н., проф. (гл. 8—10, 14—15), Рогозин В.А. — к.и.н. (гл. 17 в соавт.), Сер­геев В.Н. — д.и.н., проф. (гл.1 в соавт., гл. 11—13), Смирнов В.Н. — д.и.н., проф. (гл. 6), Трусова Е.М. — д.и.н., проф. (гл. 7), Черно­ус В.В. — к.полит.н. (гл. 2 в соавт., гл. 3,5).

Редакционная коллегия:

В.Г. Игнатов, д.э.н., проф. (отв. ред.), С.А. Кислицын, д.и.н.,

проф., Ф.И. Поташев, д.и.н., проф., В.Н. Сергеев, д.и.н., проф.

(зам. отв. ред.), В.Н. Смирнов, д.и.н., проф.

И50 История государственного управления России. Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. — Ростов н/Д: Феникс, 2002. — 608 с.

В учебнике, авторами которого являются профессора и до­центы Северо-Кавказской академии государственной службы, рассмотрены вопросы теории и истории государственного управления и местного самоуправления в России на всех эта­пах ее истории.

Пособие адресовано студентам и аспирантам, изучающим курсы «История государственного управления в России», «Ис­тория отечественного государства и права», «История России» и др., преподавателям вузов и учителям старших классов.

ББК 67.99 (2)

ISBN 5-222-02198-Х

© Коллектив авторов, 2002

© Оформление, изд-во «Феникс», 2002

Предисловие

Начало XXI в. характеризуется активным процессом станов­ления новой российской государственности, адекватным совре­менному уровню развития общества цивилизованных институ­тов государственного управления и местного самоуправления.

Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя ма­шина советского государственного управления разрушена, а ин­ституты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. Само же российское общество переживает глубокий кризис, охватывающий власть и управление, экономику и соци­альную сферу, политику и мораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферы жизни.

Поиск путей становления новой российской государственно­сти предполагает глубокое изучение учеными-обществоведами и практическими работниками современной российской действи­тельности, определение разнообразных причин, детерминирую­щих те или иные негативные процессы, выявление способов их устранения и ростков нового, прогрессивного, заслуживающего внимания и поддержки, проведение большой научно-объектив­ной практической работы по созданию эффективных институтов власти и гражданского общества, свободной рыночной экономи­ки, демократической политики, правового государства.

Большое значение в этом отношении имеет и изучение на­копленного огромного зарубежного опыта, причем не только высокоразвитых индустриальных, но и бывших социалистичес­ких стран, более или менее успешно решающих новые проблемы государственного строительства, социально-экономического и политического развития.

Особенно важен отечественный исторический опыт.

Российскому государству более тысячи лет, и все это время развивалось государственное и местное управление, у истоков которого стояли древнерусские князья Владимир Святитель (Вла­димир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Моно­мах. История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь — царс­кую кадровую картотеку и другие документы известного рефор­матора государственного управления Ивана IV Васильевича. Осо­бенно большую роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I, Екатерина II, Алек­сандр II, известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и другие. Начатая в 1864 г. земская реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могу­щественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициати­вы, самоуправления и самоорганизации населения.

Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций пре­жние государственные институты, традиции, система государ­ственной службы были заменены новыми. На обломках имперс­кой российской государственности началось создание принципи­ально иной государственной системы, основанной на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках.

После августа 1991 г. и особенно октября 1993 г. принимают­ся меры, чтобы как можно быстрее перейти к новой модели госу­дарственного, местного управления и самоуправления, преобра­зовать и создать заново государственную и муниципальную службу.

Центральное звено этой проблемы — кадры. Они — лицо вла­сти. Современная власть России нуждается в новом поколении кадров, особенно чиновников государственного управления и местного самоуправления.

Для выполнения этой задачи развернута большая работа по созданию системы подготовки, переподготовки и повышения ква­лификации государственных служащих. Ее основу составляют сей­час специализированные учебные заведения: Российская акаде­мия государственной службы при Президенте РФ; Академия на­родного хозяйства и Финансовая академия при Правительстве Рос­сийской Федерации; региональные академии и институты госу­дарственной службы РАГС при Президенте РФ, которые уже в ближайшей перспективе будут ежегодно обеспечивать выпуск около 3 тыс. молодых специалистов с высшим образованием в области государственного и муниципального управления, до 7 тыс. госслужащих, прошедших переподготовку, и до 30 тыс., повысивших квалификацию.

Эти специализированные учебные заведения, особенно реги­ональные академии и институты государственной службы, раз­виваются не только как учебные заведения, но и как одно из существенных звеньев механизма разработки и реализации единой кадровой политики Российского государства, механизма оценки, отбора, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, продвижения руководящих работников государственной службы и органов местного самоуправления, становления и со­вершенствования российской государственности на основе новой Конституции Российской Федерации.

В систему подготовки, переподготовки и повышения квали­фикации кадров для государственной и муниципальной службы входят также филиалы (отделения, факультеты, учебно-консуль­тационные пункты) региональных академий государственной службы, учебные заведения субъектов Федерации (Башкирская академия управления, центры и курсы переподготовки и повы­шения квалификации работников органов государственного уп­равления при большинстве субъектов Федерации и др.), а отчас­ти также около ста факультетов и отделений в высших учебных заведениях Минобразования России, готовящих специалистов по государственному и муниципальному управлению.

В 2000 г. Госкомвуз РФ утвердил новый государственный образовательный стандарт высшего профессионального образо­вания по специальности 06.10.00 «Государственное и муниципаль­ное управление». Он предполагает обязательное изучение «Исто­рии государственного управления в России» как общепрофессио­нальной дисциплины.

В соответствии с требованиями этого Госстандарта и подго­товлен преподавателями Северо-Кавказской академии государ­ственной службы предлагаемый учебник. В основу ее положены специальные курсы лекций, в течение последних лет читаемые в СКАГС, а также учебно-методические материалы кафедры исто­рии и философии, разработанная ею рабочая программа новой учебной дисциплины.

Авторский коллектив выражает надежду, что данная работа позволит читателям глубже осмыслить российский опыт госу­дарственного управления, логику его развития в единстве с про­грессом общества, во взаимодействии всей совокупности объек­тивных и субъективных, внутренних и внешних факторов, в кон­кретно-исторических условиях; понять, чем были вызваны к жиз­ни, как функционировали, как и почему развивались, реформи­ровались, исчезали (заменялись) различные системы государствен­ного управления в России княжеская великокняжеская, царская, императорская, либерально-демократическая, советская; как и почему именно так заменена советская система современной сис­темой государственного управления и самоуправления.

При этом авторы стремились также раскрыть характер, сущ­ность, противоречия, степень эффективности, конкретные резуль­таты, политические и социально-экономические последствия, позитивные и негативные уроки каждой из существовавших в России систем государственного управления.

Надеемся, что учебник позволит читателям не только обога­тить свои научно-теоретические познания, но и поможет им луч­ше разбираться в проблемах становления и развития современ­ной государственной системы управления и самоуправления в России, успешнее решать проблемы совершенствования и повы­шения эффективности управления с учетом исторического рос­сийского опыта.

В.Г. Игнатов, ректор Северо-Кавказской академии

государственной службы, заслуженный деятель науки РФ,

доктор экономических, наук, профессор

Глава 1

Научные основы изучения

Истории государственного

Управления в России

(Вместо введения)