Исполнительные органы местного самоуправления
Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации[256].
Указание на то, что местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, обусловлено необходимостью определить в общих чертах компетенцию данного органа. Именно местные администрации могут наделяться полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, то есть выполнять некоторые функции государственных органов. Полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий могут наделяться администрации муниципальных районов и городских округов, за исключением особых случаев, установленных федеральным законом или законом субъекта РФ.
До принятия в 2003 году закона на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Глава 4 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», посвященная вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, является новой.
На практике при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствующих нормативных актах обычно не указывается, что эти полномочия являются государственными а, следовательно, возникают споры по поводу их финансирования[257]. На решение этой проблемы и направлена глава 4 указанного закона. Теперь при определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным или нет, необходимо руководствоваться ст.14-16 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Если указанное полномочие входит в один из вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, а в противном случае - государственным и требует отдельного финансирования[258].
Принцип единоначалия в деятельности главы администрации предполагает, что он может непосредственно руководить органами и структурными подразделениями местной администрации либо назначает руководителей данных подразделений; издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации; (п.6 ст.43); определяет структуру местной администрации. Вместе с тем глава администрации несет персональную ответственность за деятельность данного органа.
Если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, он должен избираться на муниципальных выборах. Если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается на должность по контракту представительным органом муниципального образования по результатам конкурса на срок, установленный уставом муниципального образования.
Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Такой контракт имеет все черты трудового договора и предусматривает особенности, обусловленные статусом главы администрации муниципального образования.
Муниципальные образования, а в отношении глав муниципальных районов и городских округов - субъекты РФ могут устанавливаться дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации[259].
Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.
Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса[260].
Очевидно, что в муниципальном образовании, уставом которого предусмотрено назначение главы администрации, будет наблюдаться определенное преобладание представительной власти над исполнительной, поскольку порядок проведения конкурса, состав конкурсной комиссии и в конечном итоге результаты конкурса определяются представительным органом муниципального образования[261].
Некоторые сомнения вызывает необходимость участия в формировании конкурсной комиссии при проведении конкурса на должность главы муниципального района или городского округа представителей законодательного органа субъекта РФ, предусматриваемая законом. Такое участие органов государственной власти субъекта РФ в осуществлении местного самоуправления обусловлено тем, что глава администрации муниципального района или городского округа должен будет отвечать и за реализацию отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
В то же время еще при обсуждении проекта действующего закона уже высказывалось мнение, что, учитывая часто возникающие трения между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, последние могут при проведении конкурса на вышеуказанные должности оказывать давление на представительный орган муниципального образования.
Как указывалось ранее, назначение конкретного лица на должность главы администрации муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования, им же утверждаются условия контракта главы администрации. Указанные решения принимаются в коллегиальном порядке, поэтому последнюю фразу о заключении контракта с главой администрации главой муниципального образования не следует воспринимать буквально - речь идет не о заключении, а скорее о подписании контракта с утвержденным представительным органом лицом.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Под структурой местной администрации в данном случае понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования - отделы, комиссии, комитеты, управления и т.п. Также в структуре администрации обязательно отражаются порядок назначения и полномочия руководителей таких подразделений. Понятно, что развитая структура администрации имеется в крупных муниципальных образованиях, где существует необходимая финансовая база для решения вопросов местного значения. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства, например здравоохранением, образованием и другими отраслями. Под функциональными подразделениями подразумевают подразделения, отвечающие за определенные направления муниципальной деятельности, например за управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью, решение экологических проблем[262].
В то же время деление подразделений на отраслевые и функциональные достаточно условно, в отдельных сферах управления также осуществляются такие функции, как планирование, учет ресурсов и другие. Территориальные органы создаются для более эффективного решения вопросов местного значения в городах, имеющих районное деление, или в поселениях, входящих в состав муниципального образования, и могут в свою очередь иметь отраслевые и функциональные отделы.
Сторонами контракта о выполнении полномочий главы местной администрации выступают лицо, занимающее эту должность, и представительный орган муниципального образования. Одной из особенностей такого контракта является то, что определенные его условия, касающиеся выполнения отдельных государственных полномочий передаваемых органам местного самоуправления, утверждаются законом субъекта Российской Федерации, и органы государственной власти субъекта Российской Федерации выступают в качестве третьей стороны[263].
Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
3) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.